IV SA/Wa 2102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2018 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb [...], Gmina [...]. W decyzji organu I instancji wskazano, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem należało ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które ustalono w pkt 3 decyzji organu I instancji, wobec faktu, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, działka posiada dostęp do drogi publicznej a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na skutek rozpatrzenia odwołania [...] i [...], Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, wskazując iż kontrolowaną decyzją w sposób prawidłowy ustalone zostały wymagania dotyczące nowej zabudowy. W części tekstowej analizy, stanowiącej załącznik do decyzji, uzasadniono dlaczego przyjęto dla planowanej inwestycji właśnie takie a nie inne parametry dla ustalonych warunków zabudowy. Nadto organ I instancji przed wydaniem decyzji dokonał niezbędnych uzgodnień z innymi organami. Na powyższą decyzję [...], dalej "Skarżący", pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. wniosła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając że wskazana na mapie linia zabudowy została oznaczona od granicy działki ewidencyjnej a nie od granicy która istnieje na gruncie, a nadto, że organy nie ustosunkowały się do zarzutów dotyczących linii zabudowy działki [...] od strony działki [...], stanowiącej własność Skarżącej. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uzasadniając ww. stanowisko, Sąd przypomina, że podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Stosownie do jej przepisów decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej już w otoczeniu miejsca, w którym planowana inwestycja ma zostać zrealizowana. Narzędziem pozwalającym na realizację wymogów wynikających z tej zasady, jest przeprowadzenie wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Określenie charakterystyki zabudowy dokonywane poprzez sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej. Obowiązek ten wynika z § 3 rozporządzenia, w myśl którego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie taka analiza została sporządzona, a w oparciu o jej wyniki ustalone zostały parametry dla planowanej inwestycji. Sąd jednak uznał, że sporządzona analiza nie odpowiada wymogom ustalonym przez rozporządzenie, a co za tym idzie nie została ona sporządzona w sposób prawidłowy. W konsekwencji zaś nie można uznać, że decyzja ustalająca parametry nowej inwestycji w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę, odpowiada prawu. Wątpliwości Sądu budzi brak określenia linii zabudowy, w szczególności wobec nie podania przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie jest rolą Sądu snucie domysłów co do przyczyn odstąpienia od wyznaczenia jednego z parametrów. Rolą zatem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie wyjaśnienie z jakich powodów uznał, że w niniejszej sprawie należy nie wyznaczać linii zabudowy. W sposób zupełnie niezrozumiały został również ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. § 5 ww. rozporządzenia określa, że: 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w kontrola ustaleń zawartych w analizie nie jest możliwa. Autor analizy nie podał bowiem wartości wszystkich poddanych analizie zabudowań, ale podał jedynie wartości brzegowe (od 0,05 do 0,8). Nie wiadomo zatem w jaki sposób ustalił średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym (0,22), ani nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości tego ustalenia. Nadto ustalenia zawarte w decyzji w żaden sposób nie odpowiadają wytycznym zawartym w rozporządzeniu. Inaczej mówiąc organ nie ustalił wskaźnika powierzchni zabudowy, ale podał dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Sąd podkreśla, że rolą organu jest ustalenie parametrów nowej zabudowy stosownie do oznaczeń stosowanych w tym postepowaniu. Zatem wskazując ten wskaźnik, winien wykazać stosunek powierzchni zabudowy do wielkości działki, a nie samą powierzchnię zabudowy i wykazać że odpowiada to wskaźnikowi średniemu (bądź ustalonemu zgodnie z wytycznymi rozporządzenia) w obszarze analizowanym. W tym celu organ będzie zobowiązany do wskazania (procentowego bądź ułamkowego) wielkości powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, obliczenia na tej podstawie średniego wskaźnika i ustalenia wskaźnika dla działki objętej decyzją, a w przypadku odstąpienia od średniej należytego uzasadnienia swojego wyboru. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o ustalenie szerokości elewacji frontowej. Zasady ustalenia tego wskaźnika określają zapisy zawarte w § 6 ww. rozporządzenia, przewidując iż: 1 Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Określając ten wskaźnik, autor analizy urbanistycznej również podał jedynie wartości brzegowe, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości ustalenia średniego parametru dla obszaru analizowanego. Ponadto, gdyby nawet przyjąć że średni wskaźnik został ustalony prawidłowo, to ustalenie wskaźnika dla planowanej inwestycji zostało w ogóle nie uzasadnione. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego (co wynika z oświadczenia urbanisty, bowiem stosownych wyliczeń brak w aktach sprawy) wynosi 14 m. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten ustalono na 15 m. Jedynym uzasadnieniem zdaje się być wola inwestora wyrażona we wniosku. Fakt bowiem, że w analizie wskazano, iż ustęp drugi § 6 dopuszcza tolerancję, a wskaźnik dopuszczony decyzją mieści się w granicach określonych tą tolerancją, nie jest wystarczający. Rolą organu przy ponownym ustalaniu warunków będzie po pierwsze przedstawienie wszystkich wartości z obszaru analizowanego wziętego dla ustalenia tego wskaźnika oraz uzasadnienie podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia, poprzez przedstawienie przesłanek jakie powodowały przyjęcie takiego właśnie rozwiązania oraz wykazując przyczyny dla których uznał, że podjęte rozstrzygnięcie jest słuszne w warunkach rozpatrywanej sprawy i zasadne. Kolejny wskaźnik, który wymaga ustalenia to górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Jest to wskaźnik określany jest w oparciu o zapisy zawarte w § 7 ww. rozporządzenia, który stanowi: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpoznanej sprawie, ustalony została maksymalna wysokość do okapu głównej połaci dachowej oraz maksymalna wysokość budynku. Sąd zatem wskazuje, że rolą organu nie jest ustalanie dowolnych parametrów, ale tych parametrów które wskazuje rozporządzenie oraz w oparciu o zasady w nim wyrażone. Ponownie rozpatrując sprawę organ zleci wykonanie analizy, która uwzględni unormowania wynikające z § 7 rozporządzenia, podając wielkości w obszarze analizowanym i wyjaśniając sposób ustalenia tego parametru. Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia, koniecznym było uchylenie decyzji organu I i II instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie do ponownego przeanalizowania istniejących w obszarze analizowanym zabudowań i jeżeli przeprowadzona analiza wykaże konieczność ustalenia warunków w oparciu o odstępstwa od zasad ich ustalenia określonych w rozporządzeniu, obowiązkiem organu będzie dokładne i wyczerpujące wyjaśnienia przesłanek jakie powodowały przyjęcie takiego właśnie rozwiązania oraz wykazanie przyczyn, dla których uznano, że podjęte rozstrzygnięcie jest słuszne w warunkach rozpatrywanej sprawy i zasadne. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę organu I instancji na zapisy zawarte w § 9 rozporządzenia oraz konieczność uwzględnienia ich w procesie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy: 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wskazane wyżej standardy nie zostały dochowane. W szczególności chodzi o załącznik graficzny nr 1, która nie posiada stosownych oznaczeń. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien sporządzić załączniki na mapach wymaganych przepisami prawa. Sąd nie znalazł jednak podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze. Przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest bowiem kwestia rozgraniczenia działek. Nie są również zrozumiałe zarzuty dotyczące linii zabudowy od strony działki [...]. Linia zabudowy jaka jest ustalana w decyzji "wz" wyznacza odległość w jakiej od drogi publicznej zabudowa nie może być realizowana. Skoro natomiast działka [...] nie jest działką drogową, to brak jest podstaw prawnych do ustalenia od niej linii zabudowy. Kwestia zaś przybliżenia planowanego budynku do granicy z działką skarżącej, będzie badana na etapie pozwolenia na budowę, albowiem dopiero wówczas ustalane będzie dokładne położenie planowanego budynku na działce [...]. Uwzględniając całość rozważań zawartych w niniejszym wyroku należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty odniosły zamierzony skutek. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni oceną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz zastosuje się do wskazówek w nim zawartych.