IV SA/Wa 2103/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. K. kwotę 1052 (jeden tysiąc pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2103/06 -1- Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...].06.2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. (Nr. [...]) mocą której stwierdzono że zabudowane grunty o powierzchni [...] ha oraz las o powierzchni [...] ha wchodzące w skład majątku ziemskiego "D." o ogólnym obszarze [...] ha stanowiące byłą własność K. i H. małż. B. podlegały przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ll-ej instancji podniósł m. in., że w / w grunty wchodzące w skład majątku ziemskiego "D." o ogólnym obszarze [...] ha podlegały przejęciu na cele reformy ponieważ majątek którego były integralną częścią składową przewyższał górną granicę określoną dekretem tj. 100 ha powierzchni ogólnej, a poza tym nie istnieje dokumentacja wskazująca na to że sporne nieruchomości były prawnie wyodrębnione od pozostałej części majątku. Decyzja o której wyżej mowa została zaskarżona przez H. K. W skardze skierowanej do WSA podniosła ona że powiązanie podmiotowe spornej nieruchomości z majątkiem ziemskim "D." nie przesądzało o ich charakterze. Także posługiwanie się pojęciem "ośrodek majątku" nie może prowadzić do tego że nieruchomość ta była przeznaczona na cele reformy rolnej. Fakt zamieszkiwania rodziny skarżącej i innych osób na tej działce nie oznaczał jeszcze - zdaniem skarżącej, że był to majątek ziemski w rozumieniu dekretu. O nadużywaniu pojęć "powiązanie podmiotowe", oraz "ośrodek majątku" świadczy także to że przedmiotowa nieruchomość nie została ostatecznie przeznaczona na cele reformy rolnej, a jedynie na potrzeby miasta R. Na poparcie tezy o błędnym rozumieniu przez organy przepisów dekretu o reformie rolnej strona skarżąca przytoczyła orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz NSA w którym to dokonano wykładni pojęcia majątku ziemskiego oraz wskazywano że poza zakresem oddziaływania dekretu były zabudowane nieruchomości miejskie nie mające funkcjonalnego związku z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej. Rozpoznając skargę po raz pierwszy tut. WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu l-ej instancji podnosząc że w jego ocenie zostały one wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WSA wskazał m. in., że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a IV SA/Wa 2103/06 -2- na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości majątków rolnych. Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dn. 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr. 10/1945 poz. 51) przewidziały w § 5 że na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który to przepis statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość areału tych nieruchomości. Wprawdzie w § 5 w / w rozporządzenia jest mowa o orzekaniu w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co mogłoby sugerować że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów jaki ona obejmuje. W ocenie WSA orzekającego w sprawie po raz pierwszy przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału. Złożony w sprawie wniosek o ustalenie że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. W ocenie składu orzekającego w l-ej instancji po raz pierwszy brak jest podstaw do stosowania przepisu § 5 w / w rozporządzenia do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Właściwą do dochodzenia tego typu roszczeń jest droga postępowania przed sądem powszechnym tj. droga powództwa o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, ewentualnie roszczenie windykacyjne, czy tez powództwo o ustalenie prawa. W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi l-ej instancji. IV SA/Wa 2103/06 -3- W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA podkreślił że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy i zasługiwała na uwzględnienie przede wszystkim ze względu na treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. (OPS 2/06) w której tenże sąd stwierdził że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr. 10/1945 poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. 0 przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA podkreślił że w uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono że norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytana w sposób następujący: "na własność Skarbu Państwa bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnej tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) wydając w trybie tego przepisu decyzję powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. NSA podkreślił również że w przywoływanej uchwale 7 sędziów z dnia 5.06.2006 r. a mówiąc ściślej w jej uzasadnieniu wskazano że w sytuacjach spornych, czy dana nieruchomość powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy tez na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie powinno być żadnych wątpliwości czy na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać tylko w sprawie całej nieruchomości czy też również jej części, gdyż spór dotyczył najczęściej tylko pewnej części nieruchomości stanowiącej las bądź grunty leśne. Zaznaczono również że ani dekret z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa ani rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej stwierdzającej w sposób deklaratywny fakt przejęcia określonych lasów i gruntów leśnych na własność Państwa. IV SA/Wa 2103/06 -4- Podkreślono wreszcie iż z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju może przemawiać również i za tym że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych także tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zdaniem NSA gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych to w ust. 1 tego przepisu użyto by terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska oznacza że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie podkreślił iż w pełni podziela pogląd wyrażony przez tenże sąd w uchwale 7 sędziów z dnia 5.06.2006 r. (OPS 2/06), a to oznacza konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku sądu l-ej instancji. Sprawa wymaga bowiem dokonania ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sad zważył, co następuje: uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej powoduje iż tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez sąd I l-ej instancji (art. 190 ppsa). Wykładnia ta znajduje dodatkowe oparcie w poglądach wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5.06.2006 r. (OPS 2/06). Oznacza to że niezależnie od własnych poglądów na wykładnię przepisów zawartych w dekrecie PKWN z dn. 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3 z 1945 r. poz. 13) (zwanym dalej dekretem), oraz w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr. 10 z 1945 r. poz. 51) (zwanym dalej rozporządzeniem) wszystkie tezy dotyczące owej wykładni sformułowane przez NSA zarówno w wyroku z dnia 23.08.2006 r. (I OSK 740/05), jak i w w / w uchwale 7 sędziów (OPS 2/06) są w przedmiotowej sprawie wiążące nie tylko dla sądu l-ej instancji ale i dla organów administracji orzekających w postępowaniu administracyjnym. Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej a to dlatego że organy administracji stanęły na błędnym -zdaniem NSA - stanowisku, iż decydujące w sprawie było to: IV SA/Wa 2103/06 -5- 1) jaki był obszar całej nieruchomości przejętej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, oraz 2) czy i jakie istniały możliwości wykorzystania tejże nieruchomości na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogły być przejęte tylko te nieruchomości ziemskie które miały charakter rolniczy a więc mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, pod warunkiem wszakże że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Także przepisy rozporządzenia wykonawczego nie mogą być rozumiane w ten sposób że mogą dotyczyć wyłącznie orzekania co do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Zdaniem NSA chodzi tu bowiem o sprawdzenie (oprócz norm obszarowych) także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Powyższe prowadzi do wniosku iż organy administracji przed podjęciem ponownych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie muszą przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność tego czy nieruchomości objęte wnioskiem H. K. były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, ewentualnie czy wchodziły w skład nieruchomości ziemskich i czy same miały taki charakter (rolniczy). Oprócz tego należy wykazać czy pomiędzy tą częścią spornej nieruchomości którą stanowiła działka zabudowana budynkami mieszkalnymi, a pozostałą częścią przejętej nieruchomości tj. tą o charakterze rolniczym istniał, bądź nie tzw. związek funkcjonalny czyli swoista łączność występująca wówczas gdy nieruchomość rolna (gospodarstwo rolne) nie mogła funkcjonować bez nieruchomości zabudowanej. Istnienie takiego związku bądź też nie istnienie powinno zostać wykazane w postępowaniu wyjaśniającym przed organami i opisane w uzasadnieniach decyzji z powołaniem się na dowody które stanowiły podstawę dokonanych ustaleń. Ustaleń o których mowa nie zawierają rozstrzygnięcia organów obu instancji co oznacza że organy te winny ich dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jeśli chodzi z kolei o tą część nieruchomości objętej wnioskiem która stanowiła las to pamiętać trzeba że NSA podkreślił iż w sytuacjach takich które rodzą pytanie czy dana nieruchomość powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów IV SA/Wa 2103/06 -6- dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej czy też na podstawie dekretu PKWN z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 45 poz. 82) nie powinno być żadnych wątpliwości że na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać również w części dotyczącej tzw. nieruchomości leśnej. Z tym jednak zastrzeżeniem że ani dekret o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, ani rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej stwierdzającej (deklaratywnie) fakt przejęcia określonych lasów i gruntów leśnych na własność Państwa. W tym miejscu godzi się przypomnieć treść art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15 poz. 82). Zgodnie z tym przepisem lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych przeszły na własność Skarbu Państwa. Przejście takie następowało z mocy prawa, a protokół przejęcia który sporządzano w oparciu o § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20.01.1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4 poz. 16) stanowił li tylko dowód potwierdzający że dana nieruchomość ma nowego właściciela. Wyłączone zostały natomiast spod przejęcia lasy i grunty leśne wymienione w art. 1 ust. 3 dekretu, a więc te które stanowiły własność samorządu terytorialnego, oraz podzielone prawnie lub faktycznie przed dniem 1 września 1939 r. na parcele nie większe niż 25 ha stanowiące własność osób fizycznych. Analiza powyższych przepisów dotyczących lasów prowadzi do wniosku że stały się one własnością Skarbu Państwa o ile spełnione zostały przesłanki określone w przepisach dekretu PKWN z dn. 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa i to niezależnie od tego czy lasy te stanowiły część majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej czy też nie (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22.04.2005 r. II CK 653/04 - OSNC 3/2006 poz. 56)