IV SA/Wa 2103/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego L. C. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2103/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...].06.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...].03.2012 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w O.. Prezydent Miasta O. w swym rozstrzygnięciu wskazał, iż przedmiotowa działka stanowi użytek Ls VI - lasy. Działka ta objęta została decyzją Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...].10.1996 r., wyrażającą zgodę na dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i obiektów usługowych na działkach leśnych lasów ochronnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa z ograniczeniem gruntów wyłączonych z produkcji (trwale wylesionych) do 20%, jednakże nie więcej niż 400 m2. Organ I instancji wskazał, iż zgoda ta została wydana przy sporządzaniu planu miejscowego, który ostatecznie nie objął tej działki. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę potwierdziło, iż dla wskazanej działki plan nie został uchwalony. Wywiodło to z zapisu z ewidencji gruntów, gdzie przedmiotowa działka sklasyfikowana jest nadal jako grunt leśny VI klasy. Organ odwoławczy wyprowadził z tego faktu wniosek, iż działka skarżącego o nr. [...] nie została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy sporządzaniu którego wydana została wymagana prawem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów. Samorządowe Kolegium zacytowało obszerne fragmenty uchwały 7 sędziów NSA z 29.11.2010 r, sygn. akt II OPS 1/10. Jednocześnie zaznaczyło, że bez znaczenia pozostaje stan istniejącej zabudowy okolicznych terenów i uzbrojenie działki skarżącego. Następnie SKO stwierdziło, iż powołana przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta O. z [...].05.2003 r., wydana na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [..].06.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego uchwałą nr [..] Rady Narodowej Miasta O. z dnia [...].11.1986 r. dla obszaru, którego granice określa załącznik graficzny nr 1 do uchwały nr [...] Rady miast O. z dnia [...].12.1997 r., zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum, biegnący przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód - etap I (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z [...].09.2002 r., poz. [...]) nie zawierała ustaleń dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, o których mowa w powołanej zgodzie Ministra. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji wskazano, iż § 17 ust. 1 lit. c tego planu dla działek leśnych zawierał informacje, iż każda zmiana zagospodarowania wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzorującym gospodarkę leśną i wyłączenia z produkcji leśnej. We wniesionej skardze L. C. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. Zarzucił także naruszenie artykułów: 7, 8, 11 oraz 107 § 1 K.p.a. Stwierdził, iż w jego sprawie nie znajduje zastosowania powołana uchwała NSA. Zgoda Ministra pochodzi bowiem z 1996 r., a w 2002 r. na spornej działce plan obowiązywał. Zarzucił, iż organy nie ustaliły w sposób rzetelny czy plan, na który powołuje się organ odwoławczy rzeczywiście jest planem, który mógł wyekspirować na podstawie 67 ust 1 i 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Podniósł nadto, podobnie jak w odwołaniu, iż uprzednio Prezydent Miasta O. wydał na jego rzecz decyzję z [...].05.2003 r., w której dla tej działki ustalił warunki zabudowy. Wskazał w niej, iż przedmiotowa działka objęta jest planem zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...].06.2002 r. Teren jej opatrzono symbolem M1, oznaczającym teren zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie skarżącego, treść § 17 ust. 1 lit. c tego planu zacytowana przez organ odwoławczy nie mogła przesądzać o bezskuteczności udzielonej w 1996 r. zgody Ministra. Skarżący wskazał także, iż uchwalone obecnie Studium lokalizuje jego działkę na obszarze oznaczonym symbolem ME, obejmującym teren zabudowy rezydencjonalnej. Nie jest także jasne dla skarżącego dlaczego jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy organy poza art. 61 ust. 1 pkt. 4 wskazały także art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, nie uzasadniając w tym zakresie zajętego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszyła przepisy postępowania w postaci artykułów: 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądziła w art. 61 ust. 1, że wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wymogów, w tym zapisanego w pkt. 4 : teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, iż organ odwoławczy jest zobowiązany nie tylko do odniesienia się do zarzutów zawartych w środku zaskarżenia, bowiem w myśl art. 15 Kpa spoczywa na nim obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie. W tym kontekście nieuprawniony jest wniosek wyprowadzony przez SKO, iż skoro w ewidencji gruntów działka skarżącego w dalszym ciągu figuruje jako użytek leśny oznaczony symbolem Ls VI, to oznacza to, iż nie została objęta obowiązującym aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...].06.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta O. z dnia [...].11.1986 r. dla obszaru, którego granice określa załącznik graficzny nr 1 do uchwały nr [...] Rady miast O. z dnia [...].12.1997 r., zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów P. oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum, biegnący przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód - etap I. Wbrew przekonaniu Samorządowego Kolegium, nie zachodzi przyjęta przez nie współzależność, bowiem brak zmiany rodzaju użytku gruntowego w ewidencji gruntów nie świadczy jednoznacznie o tym, iż dana działka nie została objęta ustaleniami planu. Zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego wyrażona podczas procedury planistycznej, związanej z uchwalaniem tego planu, jest warunkiem niezbędnym dla jego trwałego odlesienia, które może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie jest to element wystarczający. Aby bowiem nastąpiło wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne w planie, konieczne jest uzyskanie zezwalającej na to decyzji administracyjnej (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Określona zostaje w niej należność z tytułu tego wyłączenia oraz opłaty roczne. Dopiero wydanie decyzji w tym przedmiocie stanowi podstawę do zmiany rodzaju użytku w ewidencji gruntów, choć zdarza się, iż zmiana w ewidencji nie zostanie dokonana z urzędu przez właściwy organ, mimo uzyskania owego wyłączenia. Organ odwoławczy stawiając wskazaną tezę, nie wyjaśnił tej kwestii należycie. Poczynienie szczegółowych ustaleń w tym zakresie było konieczne, bowiem ewentualny brak dokonania zmiany użytku na działce o nr ew. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w O. nie mógł jednoznacznie przesądzać o tym, iż działka ta nie została objęta planem zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [..].06.2002 r., czy też uprzednim planem ogólnym. Jest to kwestia o podstawowym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie. SKO mimo zarzutów odwołania nie poczyniło dokładnych ustaleń w tym przedmiocie. Nadto wydało decyzję wewnętrznie sprzeczną, z jednej strony wskazującą, iż działka ta usytuowana jest poza planem, a z drugiej strony analizującą w stosunku do niej zapis § 17 obowiązującego planu. Reasumując stwierdzić należy zatem, że zagadnienie objęcia lub nie objęcia ustaleniami planu przedmiotowej działki ma zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Przesądza o tym, czy w ogóle skarżący musi ubiegać się dla niej o warunki zabudowy. O ile bowiem działka ta objęta została, wbrew twierdzeniom organu I instancji, ustaleniami planu - możliwość taka zostaje wyłączona. Jej zabudowa byłaby możliwa w oparciu o pozwolenie na budowę, jeśli wyrażona w decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...].10.1996 r. zgoda na dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i obiektów usługowych na działkach leśnych lasów ochronnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa z ograniczeniem gruntów wyłączonych z produkcji (trwale wylesionych) do 20%, jednakże nie więcej niż 400 m2, odnosząca się m. in. do działki o nr ew. [...], obręb [...], położonej w O. została "skonsumowana" w planie miejscowym z 2002 r. W przeciwnym razie skarżący mógłby starać się o uzyskanie warunków zabudowy na tej działce w sytuacji, gdy ustalenia obecnie obowiązującego planu jej nie objęły, a w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta O., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta O. z dnia [...].11.1986 r. objęta była stosowną zgodą, co w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu ma zasadnicze znaczenie w sprawie. W zaskarżonej decyzji nie poczyniono ustaleń w tym zakresie. Należy mieć na uwadze, iż w dacie wydania powołanej przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta O. z [...].05.2003 r. ustalającej warunki zabudowy na przedmiotowej działce obowiązywała jeszcze ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), która w art. 40 ust. 1 stanowiła, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 11.07.2003 r. Skoro zatem we wskazanej przez skarżącego decyzji z [...].05.2003 r. zacytowano ustalenia planu, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...].06.2002 r. który zmienił uprzedni miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta O. z dnia [...].11.1986 r. dla obszaru, którego granice określa załącznik graficzny nr 1 do uchwały nr [..]. Rady miast O. z dnia [...].12.1997 r. zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów P. oraz tereny do niego przyległe wraz z centrum, biegnący przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód - etap l organ odwoławczy kontrolując rozstrzygniecie organu I instancji winien wnikliwie rozważyć, czy wskazana zgoda w istocie nie została "skonsumowana" we wskazanym planie ogólnym, kierując się rysunkiem planu, a nie wypisem z ewidencji gruntów dla działki o nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [..]j w O. i dokładnie wykazać, iż znalazła się ona poza planem. Wobec zatem nieustalenia w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy ocena zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości podjętego w niej rozstrzygnięcia, a co więcej co do zasadności ustalenia warunków zabudowy na tej nieruchomości wymyka się spod kontroli Sądu. Stan ten nie pozwala na potwierdzenie trafności stanowiska organu I instancji o niespełnieniu koniecznego wymogu, wynikającego z art. 61 ust. pkt 4 ustawy o planowaniu. Organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, iż obowiązujący plan miejscowy działki tej nie obejmuje, powołał się jedynie na wypis z ewidencji gruntów, wskazujący rodzaj użytku gruntowego, przez co uchybił artykułom 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a., a uzasadniając swe rozstrzygnięcie naruszył art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew stwierdzeniom organów rysunek obowiązującego aktualnie planu, dostępny Sądowi w bardzo niewielkiej skali, wydaje się sugerować, iż przynajmniej w części wskazana działka objęta została ustaleniami obowiązującego planu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nawet gdyby udzielona została kolejna zgoda wydana na potrzeby opracowywanego nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, nie mogłaby być ona brana pod uwagę, ponieważ staje się "skuteczna" dopiero, o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów na inne cele i tylko w takim zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na danym terenie, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele (por. uchwała 7 sędziów NSA z 29.11.2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, Lex nr 621577). Stanowisko takie akceptowane było także wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który m. in. w wyroku o sygn. akt II OSK 1712/08 stwierdził, iż warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium natomiast, na którego zapisy powołuje się skarżący, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego gminy, nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie ma charteru wiążącego. Jego zapisy nie mogą być podstawą ustalania warunków zabudowy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis sądowy, rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji - na podstawie art. 200 ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać tę sprawę w jej całokształcie, wnikliwie ustalić stan faktyczny, wyjaśniając czy przedmiotowa działka częściowo nie znajduje się na terenie objętym obowiązującym aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie, stosownie do poczynionych ustaleń, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w tym orzeczeniu, dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.