IV SA/Wa 2103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO w [...]", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej "Zarząd Dzielnicy [...]") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Zarząd Dzielnicy [...], po rozpoznaniu wniosku R. P., decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Odwołanie o tej decyzji wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...], podnosząc, że jest stroną w przedmiotowej sprawie. SKO w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] umorzyło postępowania odwoławcze od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r. wywołane odwołaniem Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że skarżąca Spółdzielnia nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Użytkowanie kanałów sanitarnych, czy kanałów innych siedzi, znajdujących się w ul. [...], również nie jest wystarczającym tytułem, aby być stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Kolegium, fakt, że inwestycja "będzie oddziaływać na zasoby mieszkaniowe Spółdzielni zlokalizowane wzdłuż ul. [...], że "należy się liczyć ze zwiększonym ruchem pojazdów samochodowych oraz korzystaniem przez mieszkańców nowej inwestycji z miejsc postojowych zlokalizowanych na terenach będących własnością Spółdzielni" i że "istotne z punktu widzenia interesów Spółdzielni będą również informacje dotyczące sposobu dostawy mediów, odprowadzania wód opadowych (w rejonie [...] jest z tym problem), ewentualnie urządzeń emitujących zanieczyszczenie środowiska (np. hałas, promieniowanie, wibracje itp.)", nie przesądza o możliwości udziału Spółdzielni jako strony w sprawie, gdyż na terenie miasta nieuniknione są problemy związane z parkowaniem pojazdów samochodowych. Natomiast kwestie dotyczące ochrony środowiska nie są rozważane na etapie warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw a) art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania skarżącej Spółdzielni, pomimo istnienia interesu prawnego do występowania w charakterze strony, ponieważ aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes, a istnienie interesu prawnego w odniesieniu do każdego podmiotu biorącego udział w postępowaniu powinno być każdorazowo zbadane i stwierdzone przez organ w sposób jasny, wyraźny i niewątpliwy; b) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się SKO w [...] w decyzji z [...] czerwca 2019 r. nr [...] do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r. bez uwzględnienia powołanych przepisów przez skarżącą Spółdzielnie, z których wywodzi swój interes prawny; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wpływu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]; d) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego; e) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r., pomimo że postępowanie przez organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem, ze względu na pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu na skutek nieuznania jej za stronę postępowania, oraz naruszenie przepisów materialnych a) art. 144 k.c., poprzez nieuwzględnienie tego przepisu, pomimo tego, że chroni on właściciela nieruchomości przed immisjami przekraczającymi miarę, jednakże aby ochrona była realna właściciel musi mieć prawo udziału w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest rozgraniczenie pomiędzy immisjami dopuszczalnymi a niedopuszczalnymi, ponieważ tylko mając status strony postępowania ma wpływ na ustalenie tych okoliczności, w szczególności badanie, czy oddziaływanie nie przekracza przeciętnej miary; b) art. 140 k.c., poprzez nieuwzględnienie tego przepisu w kontekście źródła interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; przepis ten określa treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Tym bardziej, że stanowisko Samorządowego Kolegium [...] w Warszawie zasługuje na aprobatę. Istota sporu w sprawie sprawdza się do oceny, czy skarżąca Spółdzielnia ma status strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Innymi słowy, ustalić należy, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółdzielni. Pojęcie "strony", czyli podmiotu, któremu w postępowaniu przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, zostało określone w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), zgodnie z którym stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony zatem może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, na której podstawie można sformułować interes lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni cyt. przepisu ma więc pojęcie interesu prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga natomiast istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przy czym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz również z prawa materialnego cywilnego. Sąd podziela stanowisko judykatury, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Dopuszcza jednak możliwość rozszerzenia kręgu stron tego postępowania również o inne podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe ograniczone do nieruchomości, jeżeli wykażą istnienie ich interesu prawnego. O interesie prawnym tych osób przesądzać będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia. Ocena, czy konkretne przedsięwzięcie będzie oddziaływać na działki sąsiednie w taki sposób, że będzie to uzasadniało uznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji dotyczy czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia, jednak ma bardzo często charakter subiektywny. W związku z tym, jakkolwiek interes prawny jest kategorią obiektywną, to przy jego ocenie w konkretnej sprawie nie można abstrahować od stanowiska podmiotu, którego ta ocena ma bezpośrednio dotyczyć. Na podstawie akt administracyjnych przyjąć należy, że skarżąca Spółdzielnia nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem inwestora. Natomiast jest właścicielką działek nr ew. [...] przy ul. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], które stanowią drogę publiczną, którą alternatywnie wskazano jako dojazd do planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca Spółdzielnia reprezentuje jednak interes mieszkańców osiedla, które pozostaje w jej zasobach i jest zlokalizowane wzdłuż ul. [...], a zatem nie przylega bezpośrednio do działki, gdzie ma być realizowana inwetycja. Nie oznacza to jednak, jak trafnie wywiedziono w skardze, że a priori dana skarżąca Spółdzielnia nie może mieć interesu prawnego w sprawie. W tej sytuacji jednak istnienie interesu prawnego jest uwarunkowane wykazaniem, że wydanie decyzji inwetycyjnej będzie oddziaływać na jej nieruchomość w taki sposób, że będzie to miało wpływ na zakres wykonywania prawa własności. O ile bowiem nie można negować faktu, że w przypadkach uzasadnionych okolicznościami danej sprawy właściciele nieruchomości dalszych będą mieli interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uprawniający ich do udziału w tym postępowaniu jako jego strony, o tyle należy wyraźnie stwierdzić, że uczestnictwo tego typu podmiotów jest wyjątkiem od zasady, że stronami tymi są – poza inwestorem i właścicielem terenu inwestycji – są wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. W ocenie Sądu jednak, wbrew twierdzeniom skargi, planowane przedsięwzięcie nie będzie ingerowało bezpośrednio w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich przez skarżącą Spółdzielnie, jak również nie będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu prawa cywilnego. Niedogodności spowodowane powstaniem nowej zabudowy trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe. Nie można więc z góry przyjąć, że nowa zabudowa wielomieszkaniowa będzie powodowała uciążliwości ponad przeciętne pod kątem hałasu. Możliwe, że realizacja nowej inwetycji doprowadzi do pewnych uciążliwości dla mieszkańców osiedla administrowanego przez skarżącą Spółdzielnię, niemniej zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, która jak jej działka będzie użytkowana na cele mieszkaniowe, jak i struktura w miejskim obszarze zabudowy, gdzie występuje już zabudowa wielomieszkaniowa, nie pozwalają uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę. Skarżąca Spółdzielnia podnosi, że realizcja planowanej inwetycji będzie skutkowała przede wszystkim zwiększeniem natężeniem ruchu ulicznego oraz obciążenia sieci z mediami, co w jej przekonaniu daje podstawę do przyjęcia, że posiada w sprawie interes prawny. Z tak szerokim rozumieniem interesu prawnego nie sposób się zgodzić. Realizacja nowej inwestycji mieszkaniowej ze swojej natury zwiększa obciążenie komunikacyjne, przy czym nie tylko w bliskim sąsiedztwie tej inwestycji. Takie oddziaływanie może być o wiele dalsze i wykraczać nawet poza obszar analizowany, co w określonych przypadkach potencjalnie mogłoby uzasadniać udział w sprawie mieszkańców znacznej części miasta. Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie chroni właściciela nieruchomości przed możliwym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego na drogach publicznych, z których korzysta i które przylegają do jego nieruchomości. Podobnie ocenić należy zarzuty dotyczące zwiększenia obciążenia sieci dystrybujących różne media (kanalizacja, woda itp.). Natomiast na obecnym etapie kwestia korzystania z miejsc postojowych zlokalizowanych na terenach będących własnością Spółdzielni przez mieszkańców nowej inwetycji ma charakter czysto hipotetyczny. Co więcej, ewetualne zapobieżenie temu leży w gestii skarżącej Spółdzielni, która korzystając z dostępnych środków może wyłączyć dotęp do terenów osiedla dla osób trzecich, chociażby przez oznakowanie miejsc postojowych, czy ogrodzenie jego terenu. Tym bardziej, że rozpatrywanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestii obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji ma wąski zakres, a stwierdzenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. [...] i ul. [...], zobowiązywało organ do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przypomnieć również należy, że nie każdy wpływ planowanej inwestycji na sytuację nieruchomości sąsiednich można zakwalifikować jako spowodowanie na nich nieuzasadnionych prawnie uciążliwości, których wyeliminowanie wchodzi w zakres obowiązków organu rozstrzygającego o ustaleniu warunków zabudowy. Co do zasady pojawienie się na danym terenie nowej inwestycji wpływa w jakimś zakresie na komfort korzystania z nieruchomości już zabudowanych na tym terenie, czego jednak nie należy automatycznie utożsamiać z wystąpieniem zakłóceń o znacznej intensywności. W ocenie Sądu, niewątpliwie jest to sytuacja nieunikniona, która z natury rzeczy musi towarzyszyć rozwojowi inwestycyjnemu. Mieszkańcy terenu, na którym znajdują się działki jeszcze nie zabudowane, muszą zatem liczyć się z tym, że w przyszłości może dojść do ich zagospodarowania, a co za tym idzie do pojawienia się pewnych niedogodności z tym związanych. O ile zatem z życiowego punktu widzenia zrozumiałym jest dążenie przez skarżącą Spółzielnię do zagwarantowania mieszkańcom osiedla dotychczasowego komfortu korzystania z własnych nieruchomości, o tyle nie stanowi to przesłanki o charakterze prawnym, gdyż świadczy to jedynie o interesie faktycznym. W ocenie Sądu, skarżąca Spółdzielnia nie wykazał, aby postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego, ponieważ zabudowa na nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy, bezpośrednio nie wpływa na sposób wykonywania praw właścicielskich przysługujących jej do sąsiedniej nieruchomości. Sąd odstąpił więc od oceny zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Skoro bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie odmówiło skarżącej Spółdzielni przymiotu strony postępowania, Sąd nie miał podstaw do oceny pozostałych zarzutów dotyczących wadliwości wydanej decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Podobnie rzecz miała się z odwołaniem skarżącej Spółdzielni, które jako wniesione przez podmiot pozbawiony legitymacji procesowej nie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu przez organ. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.