IV SA/Wa 2104/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. K. z Kancelarii Prawniczej [...] przy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S. K. – działającego w imieniu własnym oraz małoletniej córki A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2006 r. orzekającej o wymeldowaniu S. K. wraz małoletnią córką A. K. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. [...] w B., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] września 2006 r. orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego S. K. i jego małoletniej córki A. K.. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza B. Od tej decyzji S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Sygn. IV SA/Kr/ 402/07 skargę oddalił. Skarga kasacyjna od tego wyroku została odrzucona ze względów formalnych postanowieniem sądu z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. III SA/Kr/402/07. Pismem z dnia 31 grudnia 2007 r. S. K. działający w imieniu małoletniej A. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzania nieważności decyzją Burmistrza B. Decyzję Wojewody uchylił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej (wojewoda nie był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji). Następnie Minister rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [....] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z [....] października 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpni a 2008 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że w przypadku postępowania nieważnościowego nie ma zastosowania reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne uzasadniające jego dopuszczalność. Podstawą do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być przesłanki podmiotowe np. gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub przesłanki o charakterze przedmiotowym do których zalicza się również żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd (patrz. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r. II SA 1628/03). W przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie bada czy występują przesłanki do stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zdaniem organu było niedopuszczalne badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji gdyż decyzja której stwierdzenia nieważności domagała się strona była badana w postępowaniu sądowym i sąd skargę oddalił. Prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej, wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy. Powaga rzeczy osądzonej wyklucza możliwość wszczęcia przez Ministra postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zajmując takie stanowisko Minister powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 września 2002 r. Sygn. V SA 2257/01 w którym sąd stwierdził niedopuszczalność prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, której zgodność z prawem została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem sądu. Podniesiony w odwołaniu zarzut, że A. K. nie brała udziału w postępowaniu gdyż decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie została jej doręczona organ ocenił jako bezzasadny. Decyzja bowiem została doręczona S. K. działającemu w imieniu własnym oraz w imieniu małoletniej A. K., który jest jej przedstawicielem ustawowym. Takie doręczenie jest skuteczne i nie narusza zasad prawidłowego doręczenia przewidzianych w art. 109 § 1 kpa. Nie została też naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. A. K. była reprezentowana przez ojca S. K. przedstawiciela ustawowego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i brał on udział w każdym stadium tego postępowania. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. K. działająca poprzez swego ojca S. K. Domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyroku WSA Krakowie z dnia 26 września 2007 r. sygn. III SA/Kr/402/07. Podnosi, że nie brała udziału w sprawie, w rozdzielniku decyzji był wymieniony jej ojciec, ją natomiast pominięto, choć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła ona, a nie ojciec, on działał tylko w jej imieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy ta kwestionowana decyzja była przedmiotem kontroli sądowej i w wyniku tej kontroli sąd skargę oddalił. Wymaga więc rozważenia jakie skutki dla trwałości decyzji ostatecznej ma prawomocny wyrok sądu oddalający skargę. Art. 16 kpa zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepisy kpa nie posługują się pojęciem decyzji prawomocnej. Jedyny przepis dotyczący tej kwestii to art. 269 kpa stanowiący, że decyzje określone w innych przepisach jako prawomocne, uważa się za ostateczne chyba, że z przepisów tych wynika iż dotyczą one takiej decyzji która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Pojęcie prawomocności decyzji funkcjonuje natomiast w doktrynie prawa administracyjnego i występuje w formie prawomocności materialnej (niewzruszalność) i formalnej (niezaskarżalność). Po wprowadzeniu w 1980 r. kontroli sądowej rozstrzygnięć administracyjnych przez NSA, a od stycznia 2004 r. również przez WSA walor prawomocności doktryna przypisuje decyzjom co do których sąd oddalił skargę lub co do których, upłynął termin do wniesienia skargi. Postulaty doktryny zmierzają w kierunku przywrócenia w postępowaniu administracyjnym prawomocności decyzji jako następstwa kontroli zgodności decyzji z prawem przez sąd administracyjny i środka wzmocnienia trwałości decyzji administracyjnej (Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej P i P 1989 r. z 10. B. Adamiak i J. Borkowski). W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że zaskarżona decyzja ostateczna co do której sąd skargę oddalił nie może być kontrolowana w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględniania wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem. Taki wyrok oznacza ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji i zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd bowiem z urzędu rozpoznając skargę bada, czy nie występują przesłanki nieważności (patrz. Wyrok NSA z dnia 30.04.1986 r. Sygn. SA/Wr 137/86, wyrok NSA z dnia 11.05.2009 r. Sygn I OSK 700/08). Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej po wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę. Stanowisko to koresponduje z instytucją prawomocności orzeczeń wprowadzoną przez ustawodawcę do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej po weryfikacji tej decyzji przez sąd administracyjny wiąże się z prawomocnością i mocą wiążącą orzeczenia oraz powagą rzeczy osądzonej. Orzeczenie prawomocne wywołuje ten skutek, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia jak również jego treści. Sąd rozpoznając skargę bada legalność decyzji na dzień jej wydania. Ustalenie sądu, że decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności jest wiążące i nie może być weryfikowane w postępowaniu administracyjnym. Wada nieważności tkwi w samej decyzji i może być ujawniona w toku rozpoznania skargi. Jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji to nie powstaną one również po jej wydaniu. Inaczej jest gdy po wyroku oddalającym skargę zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 kpa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania decyzja ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] września 2006 r. orzekającą o wymeldowaniu została poddana kontroli sądowej w wyniku, której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dni 26 września 2007 r. Sygn. III SA/Kr/402/07 skargę oddalił. W tych okolicznościach wszczęcie i prowadzenie przez organ postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne. Zatem kwestionowana w skardze decyzja – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie narusza prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.