IV SA/Wa 2105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. K. od postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. H. K. w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. wystąpił zarówno do Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] jak i do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych [...] w C., gm. K., udzielonego K. J., R. S., A. J., M. G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "[...]" K. [...],[...] R. [...], udzielonego decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Organy te stwierdzając swą niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku, przekazały go Staroście [...][...] sierpnia 2015 r., do załatwienia zgodnie z posiadanymi kompetencjami, wynikającymi z art. 64 ust. 5, art. 136 i art. 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Starosta [...] postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że podanie pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz że w sprawie, której dotyczy żądanie zapadło już rozstrzygnięcie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (zwany dalej DRZGW w [...]), po rozpatrzeniu zażalenia H. K., postanowieniem [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z [...] września 2015 r. Wyrokiem z 20 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 639/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. K. uchylił zaskarżone postanowienie DRZGW w [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzające jej postanowienie Starosty [...] z [...] września 2015 r. DRZGW w [...], w związku z prawomocnością wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 639/16, akta sprawy odesłał do Starosty [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych [...] w C., gm. K., udzielonego K. J., R. S., A. J., M. G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "[...]" K. [...],[...] R. [...], decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wykonywanego przez A. J., K. S. i M. G. w ramach następstwa prawnego oraz w sprawie nałożenia w drodze decyzji, zgodnie z art. 64a ust. 5 ustawy – Prawo wodne, obowiązku likwidacji urządzeń wodnych – stawów rybnych w obrębie obiektu [...] w C., wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego, jak również w sprawie "wykonania zadośćuczynienia za podtapianie domu rodzinnego od 2000 r. do 2013 r. włącznie po dzień dzisiejszy". W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że rozpatrując wnioski z [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. wziął również pod uwagę żądanie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego ponowione przez H. K. w pismach z [...] listopada 2016 r. i [...] grudnia 2016 r., włączonych do akt przedmiotowej sprawy notatką służbową z [...] grudnia 2016 r. Organ podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, którego cofnięcia domaga się Wnioskodawca oraz istnieniem innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Starosty, istotnym dla wyniku sprawy jest udowodniony fakt, że Wnioskodawca nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla stawów rybnych [...] w C. w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne. Wobec czego nie ma on również legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o jego cofnięcie. W tym zakresie Organ przywołał decyzję z [...] października 2012 r. nr [...], którą DRZGW w [...] umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołanie H. K. zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania o udzielenie przedmiotowego pozwolenia. Starosta podkreślił, że w toku postępowania uznano za udowodnione, że H. K. nie dysponuje żadną uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków formą własności nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód dla potrzeb stawów rybnych, wchodzących w skład obiektu [...] w C., oraz brak istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy oddziaływaniem stawów na podtapianie pomieszczenia kotłowni domu rodzinnego H. K.. Organ stwierdził, że treść złożonych pism, zawierających żądanie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, nie zawiera elementów określających legitymację do złożenia tego wniosku, ponadto nie podniesiono w nich również zasadnych argumentów wskazujących wprost na posiadanie interesu prawnego. W ocenie Starosty, brak było z uwagi na brak interesu prawnego podstaw do uznania H. K. za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto Organ wskazał, że własną decyzją ostateczną z [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił nałożenia w drodze decyzji, zgodnie z art. 64a ust. 5 ustawy — Prawo wodne, obowiązku likwidacji urządzeń wodnych wybudowanych (przebudowanych) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stawów rybnych w obrębie obiektu [...] w C.. Starostwa podkreślił również, że wniosek dotyczący wykonania zadośćuczynienia za podtapianie domu rodzinnego od 2000 r. do 2013 r. włącznie po dzień dzisiejszy, ponawiany wielokrotnie przez H. K., był już rozpatrywany przez tut. Organ na skutek wniosku z [...] lipca 2013 r. Podanie to zostało Wnioskodawcy zwrócone postanowieniem Starosty z [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem DRZGW w [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. DRZGW w [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. K., postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu podkreślono, że pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na podstawie operatu wodnoprawnego, który jest załącznikiem do wniosku o jego udzielenie. Wskazano również operat wodnoprawny może być zakwestionowany jak każdy dowód w sprawie, niemniej jednak aby zanegować ustalenia w nim przyjęte nie można poprzestać jedynie na nieudokumentowanych twierdzeniach, jak czyni to H. K.. Organ podniósł, że analiza dokumentacji wskazuje na to, iż korzystanie z wód rzeki B. [...] w zakresie określonym w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., nie oddziałuje negatywnie na działkę nr ew. [...] w C. i położony na niej budynek, będący własnością H. K., ze względu na ponad 100-metrową odległość od najbliższego stawu objętego pozwoleniem. Organ odwołał się do opinii R. K., która została wzięta pod uwagę jako dokument prywatny i przywołana w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego we [...] z [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], który oddalił powództwo H. K. o zapłatę i zaniechanie naruszeń prawa własności. W opinii tej stwierdzono, że: zalewanie pomieszczenia kotłowni pod budynkiem mieszkalnym H. K. jest wynikiem naturalnego zjawiska przesiąkania bardzo płytkich wód opadowych pojawiających się okresowo w wyniku wzmożonej infiltracji wód opadowych, a więc w okresach wiosennych roztopów i intensywnych opadów atmosferycznych, co wynika z budowy geologicznej podłoża; natomiast napełnienie stawów woda z rzeki B. nie powoduje podtapiania pomieszczenia kotłowni, gdyż wody z tych stawów przesiąkające do gruntu przez dno stawów i groble od strony północnej były przechwytywane przez rów opaskowy R-l, którym szybko były odprowadzane w kierunku zachodnim, co dotyczy również wód z tych stawów zrucanych po zakończeniu tarła. DRZGW w [...] podzielił ocenę Organu I. instancji, który nie dopatrzył się istnienia żadnych przesłanek, mogąc świadczyć o istnieniu jakiegokolwiek interesu prawnego bądź obowiązku dot. Skarżącego w niniejszej sprawie i z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania. Ponowna analiza sprawy wskazuje bowiem, że w sytuacji braku legitymacji procesowej do złożenia wniosku w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania. W ocenie DRZGW w [...], przyjęcie innej wykładni skutkowałoby niemożnością stosowania przez Organy instytucji prawa administracyjne formalnego, którą jest odmowa wszczęcia postępowania w sytuacjach wnoszenia żądań przez podmioty, których brak interesu prawnego jest oczywisty. Organ podkreślił, że posiada niezbędną wiedzę do oceny czy H. K. posiada legitymację procesową do złożenia wniosku o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi prowadzenie różnych postępowań, które były związane z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym na mocy decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, DRZGW w [...] wskazał, że przeprowadzona przez tut. Organ kontrola gospodarowania wodami, którą dokumentuje protokół nr [...] wyklucza zarzucane "pobudowane samowole budowlane stawy rybne", co wynika z protokołu przeprowadzonej kontroli. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2017 r. wywiódł H. K., który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot rozpatrywanej skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], który utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W świetle poczynionej oceny Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że skarga H. K. nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie była bowiem kwestia ustalenia czy H. K. posiada interes prawny, aby być stroną postępowania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych [...] w C., gm. K., udzielonego K. J., R. S., A. J., M. G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "[...]" K. [...],[...] R. [...], decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. W świetle art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji przyjmuje się, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że samo wniesienie podania celem zainicjowania postępowania, czy też własne przekonanie o posiadaniu statusu strony i żądanie udziału w postępowaniu już prowadzonym, jest niewystarczające aby stać się stroną postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędnym staje się zatem szczegółowe rozważenie wystąpienia lub nie przesłanki interesu prawnego. Na wstępie ustaleń w tym przedmiocie podkreślić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno doktryny, jak również orzecznictwa. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem, o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Istoty interesu prawnego należy przy tym upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma interesu prawnego, a zatem również przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., w związku z czym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Przy czym od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało niewątpliwie brzmienie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem, gdy przedmiot postępowania administracyjnego uregulowany jest z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (pozwoleniem wodnoprawnym), wówczas mamy do czynienia z przepisem szczególnym zawężającym pojęcie strony w stosunku do regulacji art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 127 ust. 7 z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; właściciel wody; właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia porządek prawny nie przewidywał innej normy prawa materialnego, z którego wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego mógłby wywodzić swoją legitymację do żądania wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Interes prawny H. K. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego wynikać mógłby zatem wyłącznie z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że H. K. nie wnioskował o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie był też wówczas innym podmiotem, wymienianym w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, H. K. nie był uznany za stronę postępowania zakończonego decyzję ostateczną Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Ustalenie tej okoliczności przez Organy miało istotne znaczenie dla kontrolowanego przez Sąd postępowania, gdyż regulację art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne należało przełożyć, jak to uczyniły Organy obu instancji, na sytuację związaną z cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, Organy obu instancji, posiłkując się zebranym w spawie materiałem dowodowym, prawidłowo ustaliły, że H. K. nie był podmiotem uprawnionym do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie był uprawniony do skutecznego wnioskowania o jego cofnięcie. W toku postępowania administracyjnego Organy nie ustaliły, aby H. K. był podmiotem władającym powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, czy by był uprawniony do wykonywania rybołówstwa w zasięgu oddziaływania takich urządzeń. Krąg podmiotów, dysponujących w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przymiotem strony, ustalony jest bowiem na podstawie danych zawarcie w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku i stanowiącym jego integralną cześć. W ramach dokonanej przez Organy obu instancji oceny stwierdzono zaś, że H. K. nie dysponuje żadną uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków formą własności nieruchomości, usytuowanych w sąsiedztwie stawów rybnych, wchodzących w skład obiektu [...] w C.. Ponadto nieruchomość H. K. znajduje się poza zasięgiem oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym nałożono na Wnioskodawców obowiązek zlikwidowania w sposób trwały wlotu wody z rzeki B. do kanału doprowadzającego wodę do stawów nr [...],[...] i [...], w sposób uniemożliwiający wpuszczenie do nich wody, w tym również przez osoby postronne, w związku z wyłączeniem z produkcji tych stawów. Jak wynika zaś z wyjaśnień do opinii hydrologicznej z 2008 r., które znajdują się w aktach sprawy, jedynie korzystanie ze stawów nr [...],[...] i [...] mogło oddziaływać na nieruchomość H. K.. Ponadto treść wniosków z [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. nie wykazała, by H. K. był legitymowany do wnioskowania o cofnięcie tego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, Organy zasadnie zatem stwierdziły, że H. K. nie ma legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcie kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl bowiem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić bowiem w razie, gdy podmiot domagający się wszczęcia danego postępowania nie wskazał elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku lub jeżeli z podniesionych przez niego okoliczności i twierdzeń w sposób oczywisty wynika brak interesu prawnego - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew zatem stanowisku H. K., zaskarżone postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. zostały wydanie zgodnie z prawem, jednocześnie Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się takich uchybień, które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zaś na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.