IV SA/Wa 2107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. – T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian w akcie założycielskim TBS - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej MTBGM, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zatwierdzającą zmiany w § 7 i 16 oraz odmawiającą zatwierdzenia zmian w § 6 ust. 2-3 aktu założycielskiego M. – T. Spółki z.o.o. z siedzibą w S., dalej skarżący. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń. Skarżący złożył w dniu 20 marca 2013 r. do MTBGM wniosek w sprawie zatwierdzenia zmian w akcie założycielskim skarżącej spółki. MTBGM decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr 1[...] zatwierdził zmiany w § 7 i 16 oraz odmówił zatwierdzenia zmian w § 6 ust. 2-3. Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że zmiana w § 6 ust. 2 pkt 5 aktu założycielskiego spółki związana z rozszerzeniem działalności spółki o prowadzenie działalności reklamowej a także dodanie w § 6 ust. 3 działalności określonej nr PKD 73.11.Z – działalność agencji reklamowych (pkt 22) nie wykraczają poza ramy działalności towarzystwa budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 27 ust. 2 pkt 5 ustawy z 26 października 1995 r o niektórych formach popierania działalności mieszkaniowej (Dz.U. 2013. poz. 255), dalej Ustawa, ma charakter otwarty a ponadto ustawodawca w art. 26 ust. 2 Ustawy dopuścił prowadzenie działalności reklamowej przez towarzystwa budownictwa mieszkaniowego. MTBGM ponownie rozpoznając sprawę podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że: 1. Art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego wprost określa zakres działalności jaką mogą prowadzić towarzystwa budownictwa mieszkaniowego. Częściowo otwarty charakter ma przepis art. 27 ust. 2 pkt 5 ustawy z którego wynika, że towarzystwa mogą prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. Swoboda prowadzenia tej działalności ograniczona jest jednak do działalności związanej z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. 2. Prowadzenie działalności reklamowej oraz prowadzenie działalności agencji reklamowych nie mieści się w pojęciu "działalności związanej z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą" a więc wykracza poza zakres działalności określonej w art. 27 ust. 2 pkt. 5 ustawy. 3. Czynności związane z reklamowaniem prowadzonej działalności skarżący może wykonywać jako formę działalności pomocniczej Towarzystwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca Spółka zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 Ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadzenie działalności reklamowej wykracza poza ramy działalności towarzystwa budownictwa społecznego. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła następujące argumenty. 1. Art. 27 ust. 2 pkt 5 Ustawy zawiera otwarty katalog rodzajów działalności, którą może podejmować towarzystwo budownictwa społecznego. Już tylko z tej przyczyny dopuszczalne jest prowadzenie przez towarzystwo działalności reklamowej o ile tylko związane ono będzie z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. 2. Art. 26 ust. 2 ustawy wprost wyznacza zakres używania nazwy TBS w nazwie, do określenia działalności lub dla reklamy i brak jest podstaw aby odmiennie od woli ustawodawcy interpretować treść pojęcia użytego w tym przepisie. 3. Charakter działalności TBS. tj. budowa domów i ich eksploatacja na zasadach najmu wymaga prowadzenia działalności reklamowej w celu pozyskania klientów. Skarżąca spółka została powołana nadto do zarządzania wspólnotami mieszkaniowymi i uczestnictwa w projektach budowlanych i w związku z tym konieczne jest prowadzenie szeroko zakrojonych akcji promocyjnych. 4. Istotnie spółka może wykonywać czynności związane z reklamą własnej działalności to jednak brak jest przeszkód aby jej doświadczenie nie mogłoby być wykorzystywane do promowania budownictwa mieszkaniowego przez inne niż spółka podmioty, celem osiągania z tego tytułu przez spółkę przychodów przeznaczonych następnie na działalność statutową towarzystwa. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swe wcześniejsze argumenty, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję WSA uznał, że nie doszło przy jej wydawaniu do wskazywanego przez skarżącą naruszenia prawa materialnego. Sąd nie stwierdził także innych naruszeń czy to prawa materialnego czy procesowego uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego a wykładnia ta doprowadziła organ do prawidłowego wniosku, że proponowana forma działalności skarżącej spółki wykracza poza zakres działalności określonej w art.27 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sąd wywody organu na ten temat przyjmuje jako własne. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi WSA zważył co następuje (odniesienia odpowiednio do zarzutów opisanych w pkt 1-4 uzasadnienia). Ad. 1 Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy celem powołania towarzystw mieszkaniowych jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Ubocznie Towarzystwo może również (ust. 2) 1) nabywać budynki mieszkalne; 2) przeprowadzać remonty i modernizację obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu; 3) wynajmować lokale użytkowe znajdujące się w budynkach towarzystwa; 4) sprawować na podstawie umów zlecenia zarząd budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi nie stanowiącymi jego własności, z tym że powierzchnia zarządzanych budynków niemieszkalnych nie może być większa niż powierzchnia zarządzanych budynków mieszkalnych; 5) prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. Art. 27 ust. 2 pkt 5 Ustawy, określający przedmiot działalności towarzystwa na "inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą" ma charakter otwarty jednakże wykładnia tego przepisu nie może pozostawać w oderwaniu od zapisów ustawy i zakresu działalności towarzystw, mającej służyć rozwojowi budownictwa mieszkaniowego. Celem tej regulacji było umożliwienie, poprzez tworzenie bardziej przyjaznych form rozwoju, promowania i finansowania, rozwoju budownictwa wielorodzinnego na potrzeby społeczności przede wszystkim lokalnych. Stąd też ustawodawca położył nacisk na cele związane z budową a następnie gospodarowaniem wybudowanymi lokalami a możliwość prowadzenia dodatkowej działalności opisanej w pkt. 2 art. 27 uznał za poboczną, co wynika z art. 27 Ustawy i jej tytułu.. Tym samym katalog ten jest tylko częściowo otwarty a ograniczenia wynikają z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Prowadzenie zatem bliżej nie określonej działalności poprzez agencje reklamowe i bliżej nie określonej działalności reklamowej, także przez inne podmioty, jak to wskazuje skarga, bez braku powiązania tego rodzaju działalności z celami ustawowymi towarzystwa nie mieści się w katalogu o jakim mowa w art. 27 § 2 pkt 5 ustawy. Nawiasem mówiąc, z samej skargi wynika, że skarżący chciałby pod szyldem Towarzystwa prowadzić komercyjną działalność reklamową w ramach której tylko między innymi promowałby Towarzystwo. Tego rodzaju działalność, jest w ocenie Sądu nie do pogodzenia z celami o jakich mowa w ustawie i zasadami wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju. Ad 2 Powoływany art. 26 ust 2 Ustawy ustala zakres możliwości używania nazwy TBS i ogranicza go do nazwy i reklamy, ograniczając tę nazwę wyłącznie do towarzystw budownictwa mieszkaniowego w rozumieniu przepisów ustawy. Tym samym przepis ten należy czytać łącznie z art. 27 ustawy w zakresie wskazanego w nim przedmiotu działalności. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca przewidział możliwość pozbawienia podmiotu prawa posługiwania sią nazwą TBS gdy w terminie 4 lat od jego utworzenia nie przystąpi do wynajmu stanowiących ich własność lokali (art. 26 ust. 3 Ustawy). Tego rodzaju kompetencja Ministra świadczy o tym, że głównym celem towarzystw jest wynajem wybudowanych przez nie lokali i czerpanie z tej działalności zysków a nie prowadzenie bliżej nie sprecyzowanej działalności gospodarczej. Nie sposób zatem z tego przepisu wywieść uprawnień towarzystwa do prowadzenia każdej reklamowej działalności, w tym w formie biur agencyjnych. Ad. 3 Zgodzić się należy ze skarżącym, że charakter działalności TBS. tj budowa domów i ich eksploatacja na zasadach najmu wymaga prowadzenia działalności reklamowej w celu pozyskania klientów jak i z tym, że skarżąca spółka została powołana także do zarządzania nieruchomościami i w związku z tym pożądane jest prowadzenia przez TBS akcji promocyjnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności może prowadzić inną działalność gospodarczą z której dochody będzie w części przeznaczać na cele statutowe Towarzystwa. W takim wypadku przedmiotem działalności byłaby nie działalność skarżącego polegająca na budowie i wynajmie ale prowadzenie zwykłej komercyjnej działalności reklamowej nie powiązanej z działalnością statutową TBS. Ad. 4. Towarzystwa budownictwa społecznego mogą w ramach swej działalności w formie działań pomocniczych promować swą działalność co nie oznacza, że mogą wykorzystywać tę działalność do promowania budownictwa mieszkaniowego wykonywanego przez inne niż spółka podmioty, ponieważ nie byłaby to działalność towarzystwa ale działalność innego podmiotu gospodarczego. Podsumowując, gdyby skarżący sprecyzował w tych zapisach o jakiego rodzaju działalność reklamową chodzi i jakim celom służyć miałyby agencje możliwa byłaby precyzyjna ocena czy cele tego rodzaju działalności miesząc się w celach ustawowych i statutowych towarzystwa. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że proponowane zapisy nie pozwalają, w świetle ustawy na prowadzenie bliżej nie sprecyzowanej działalności reklamowej. W ocenie sądu organ nie dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a. Naruszenie przepisów prawa materialnego zachodzi gdyby organ nie zastosował prawidłowego przepisu prawa lub też dokonał jego wadliwej wykładni, co ostatecznie miałoby wypływ na wynik rozstrzygnięcia. Mówiąc inaczej, gdyby nie ten błąd rozstrzygnięcie byłoby inne. Takiego rozumowania nie da się w tej sprawie przeprowadzić ponieważ organ zastosował właściwe przepisy ustawy, dokonując prawidłowej ich wykładni co do poprowadziło organ do niewadliwych wniosków o braku podstaw do wpisania tego rodzaju działalności do aktu założycielskiego. Sąd nie stwierdził także podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji z urzędu. Z tych względów i na podstawie art. 151 skarga podlegała oddaleniu.