IV SA/Wa 2107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015r. odmawiającej uwzględnienia wniosku strony w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o pow. 144m2, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 31 sierpnia 2001 r. J. P. i W. K. wystąpili do Prezydenta [...] o wypłatę odszkodowania za zajęcie ich działki pod drogę - ulicę [...], zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2005 r. J. O., D. O., P. O. i D. Z., zwrócili się również o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w [...], w dzielnicy [...], przy. ul. [...], z nieruchomości objętej KW nr A/b nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 617m2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu podstępowanie do czasu wydania przez Wojewodę [...] deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności części nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] uregulowanej w zbiorze dokumentów ZD nr [...]. Ostatecznymi decyzjami Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętych pod: część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 144 m2 oraz pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 201 m . W związku z ustąpieniem przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. podjął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu 14 lutego 2014r. do Prezydenta [...] wpłynęło pismo od Pani B. S. zatytułowane "Wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, o wartości nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...], w formie operatu szacunkowego". W treści tego pisma zostały zawarte również wyjaśnienia, z których wynika, że wnioski z 2001 i 2005r. obejmowały treścią swego żądania również wypłatę odszkodowania za obecną działkę o nr ew. [...] położoną pod częścią ul. [...], gdyż działka ta wespół z obecną działką o nr ew. [...] położoną pod częścią ul. [...] stanowiły jedną nieruchomość. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku strony w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącą dz. ew. nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 144m2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w pierwotnym wniosku z dnia 31 sierpnia 2001 r. i 22 listopada 2005 r. strony wskazały przedmiot roszczenia (wniosek z dnia 31.08.2001 r. o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...] oraz wniosek z dnia 22.11,2005r. o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...]), co jednoznacznie określiło przedmiot postępowania, zaś pismem z dnia 12 lutego 2014 r. (wpływ do organu w dniu 14 lutego 2014r.) złożyły nowy wniosek obejmujący nowy zakres przedmiotowy w stosunku do wniosku pierwotnego, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 144m2. W związku z powyższym organ uznał, iż wniosek ten został złożony po terminie określonym przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tym samym złożenie wniosku po dniu 31 grudnia 2005 r. nie może prowadzić do przyznania odszkodowania nawet w przypadku spełnienia pozostałych ustawowych warunków. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] marca 2015 r., B. S. złożyła odwołanie, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2015r. w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] jest nieprzekonywujące i sprzeczne z aktami sprawy. Organ I instancji powołał się bowiem w uzasadnieniu decyzji na pisma z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] lutego 2013 r. Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] nie uwzględniając jednocześnie m. in. załączników dołączonych przez wnioskodawców do pism z dnia 31 sierpnia 2001 r. i z dnia 22 listopada 2005 r. w tym wyrysu z mapy ewidencyjnej przedstawiającej przebieg granic działek według stanu z 1990 r. Nr [...], w której określona jest cała powierzchnia zajęta pod drogi publiczne, zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...]. Wojewoda zauważył również, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji kilkakrotnie wskazywał, iż prowadzi postępowanie w stosunku do nieruchomości uregulowanej w zbiorze dokumentów nr [...] na przykład w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2006 r., zaś w pismach z dnia 15 kwietnia 2013 r. i 16 sierpnia 2013 r. Prezydent [...] zawiadamiał strony o terminie zakończenia prowadzonego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 201 m i ul. [...] jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 144 m2. W świetle wskazanych dokumentów zdaniem Wojewody błędnie Prezydent [...] przyjął, iż pismo z dnia 14 lutego 2014 r. B. S. jest nowym wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 144 m2, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt. OSK 2082/11, wskazał że w niniejszej sprawie organ I instancji miał obowiązek wyjaśnić intencje skarżącego, i ustalić czy pismo datowane na dzień 12 lutego 2014 r. (data wpływu do organu 14 luty 2014r.) należy uznać za nowy wniosek w sprawie złożony po upływie ustawowego terminu, czy jako uzupełnienie wniosku z dnia 31 sierpnia 2001 r. i 22 listopada 2005 r. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie miał żadnych podstaw, aby na tym etapie postępowania bez zebrania całości materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia intencji odwołującej się strony, uznać wskazane pismo za nowy wniosek. Wskazał również, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. Jeśli takie pismo jest nieprecyzyjne, co do zawartego w nim żądania lub budzi wątpliwości, to organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, a więc uzyskać jej oświadczenie, po udzieleniu niezbędnych pouczeń. Zdaniem wojewody organ I instancji niewyjaśniając treści złożonego przez stronę w dniu 13 lutego 2014r. pisma datowanego na 12 luty 2014r., naruszył art. 7, 9, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Niezgadzając się z w/w rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...] zaskarżając wskazaną decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj.: • art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, • art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta [...] oraz przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania, • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o odszkodowanie za działkę zajętą pod ul. [...], stanowiącą działkę ew. nr [...] został złożony w terminie, podczas gdy pismo z dnia 14 lutego 2014 r. stanowiło w rzeczywistości nowy wniosek, złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 w/w ustawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona szczegółowo uzasadniła zarzuty podniesione w skardze, w tym w szczególności podnosząc, że jej zdaniem organ I instancji zasadnie wskazał, że w pierwotnych wnioskach z dnia 31 sierpnia 2001 r. i 22 listopada 2005r. strony wskazały przedmiot roszczenia (wniosek z dnia 31.08.2001 r. o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...] oraz wniosek z dnia 22.11.2005r. o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...]), co jednoznacznie określiło przedmiot postępowania. Traktowanie więc pisma z dnia 14 lutego 2014r. (prawidłowo winno być 12 lutego 2014r.), wskazującego zupełnie nowy przedmiot roszczenia (wystąpienie o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną- ulicę [...]), jako sprostowanie wniosków z dnia 31 sierpnia 2001 r. i 22 listopada 2005 r., byłoby niczym innym jak tylko obejściem przepisów odnoszących się do terminu wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Zdaniem skarżącego wskazany przepis winien być traktowany restrykcyjnie i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W związku z faktem, iż wniosek stron z dnia 14 lutego 2014r. (pismo datowane na dzień 12 lutego 2014r.) obejmuje nowy zakres przedmiotowy w stosunku do wniosku pierwotnego, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 144 m2, brak było możliwości uznania, że wniosek został złożony w terminie. Organ I instancji, w ocenie skarżącego dokonał zatem prawidłowej wykładni treści wniosków składanych przez strony i przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające dotyczące stanu prawnego działek gruntu objętych omawianymi wnioskami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. -jt. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu odwoławczego ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. dający możliwość organowi II instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania (uzupełniającego) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji błędnie przyjął, że pismo z dnia 12 lutego 2014r. (wpływ do organu w dniu 14 lutego 2014r.) B. S. jest nowym wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. Nr [...] obr. [...] o pow. 144 m2. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, że w żaden sposób organ I instancji wskazanego pisma nie przeanalizował w świetle załączników dołączonych do pism z dnia 31 sierpnia 2001 r. i z dnia 22 listopada 2005r. w tym w szczególności wyrysu z mapy ewidencyjnej przedstawiającego przebieg granic działek według stan z 1990r. Nr [...], w której określona jest cała powierzchnia zajęta pod drogi publiczne, zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...]. Zdaniem Wojewody wskazane wyżej pismo datowane na dzień 12 lutego 2014r. budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie czy jest ono nowym wnioskiem, czy też może pismem zawierającym wyjaśnienia wnioskodawcy w już toczącym się postępowaniu. Wątpliwości te zdaniem organu, z czym Sąd się w pełni zgadza, winny być wyjaśnione poprzez wezwanie osoby składającej pismo o jednoznaczne sprecyzowanie poprzez wskazanie czy jest to nowy wniosek o odszkodowanie, czy też może - na co wskazywałaby tytuł tego pisma - jest to "wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (...)" albo jest to stanowisko strony złożone już w toczącym się postępowaniu, na co wskazywałaby treść tego pisma. Sąd wskazuje przy tym, że nie bez znaczenia jest stanowisko samej B. S., wynikające pośrednio z odwołania, że dla wnoszącej odwołanie wskazane wyżej pismo z dnia 12 lutego 2014r. nie jest odrębnym wnioskiem o przyznanie odszkodowania za grunt przejęty pod ul. [...]. Zakwalifikowanie w/w pisma datowanego na dzień 12 lutego 2014r. jako nowego wniosku bez wyjaśnienia intencji osoby je wnoszącej, jest zdaniem Sądu, nieprawidłowe. Zważyć bowiem należy, że na gruncie postępowania administracyjnego to podmiot wnoszący dane pismo decyduje o jego charakterze, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale. Jak słusznie podkreśla się w literaturze, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (por. J. Malanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46). Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zatem zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie. Organ odwoławczy słusznie w uzasadnieniu podkreślił, że organ I instancji bez wyjaśnienia w sposób jednoznaczny intencji wnoszącej pismo, nie mógł mając na względzie treść tego pisma oraz wiedząc o toczącym się już postępowaniu odszkodowawczym a także mając świadomość, że to toczące się postępowanie jak wynika z pism samego organu (znak [...] z dnia: [...] sierpnia 2013r., [...] kwietnia 2013r.; znak: [...] z dnia [...] lutego 2013; znak [...] z dnia [...] sierpnia 2009r.; postanowienie z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...]) obejmowało również swym zakresem część nieruchomości zajętej pod ul. [...] w [...] (obecnie działka nr ew. [...]), zająć jednoznacznego stanowiska w formie decyzji. Niewyjaśnienie bowiem żądania strony w istocie uniemożliwia zajęcie prawidłowego stanowiska przez organ, w tym m. in. dokonanie prawidłowej kwalifikacji tego żądania. Organ jest bowiem związany wnioskiem strony i może działać tylko w zakresie zakreślonym przez ten wniosek. Mając zatem na względzie, że ustalenie prawidłowej treści złożonego żądania będzie wpływać w istotny sposób na dalszy tok postępowania, jak również, że bez ustalenia treści żądania strony organ nie wie czy wykreowana została tym żądaniem nowa sprawa, a co za tym idzie czy żądanie to winno się zakończyć odrębnym rozstrzygnięciem, Sąd uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem zakres w jakim postępowanie winno być uzupełnione jest znaczny, gdyż wskazane wyżej braki mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne ze względów wskazanych powyżej a także uznał, że zarzut dot. naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie znajduje uzasadnienia, bowiem skoro organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, gdyż treść pisma budzi wątpliwości czy jest to nowy wniosek o odszkodowanie złożony w trybie art. 73 w/w ustawy, to wniesiony w tym zakresie zarzut przez skarżącą jest co najmniej przedwczesny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.