IV SA/Wa 2108/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. B. i P. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I\/SA/Wa 2108/07 UZASADNIEN I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...), którym uzgodniono inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ew.(...) w obrębie (...) przy ulicy (...)w M., na terenie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Uzasadniając postanowienie z dnia (...) lipca 2007 r. Minister Środowiska wskazał, iż W. R. wniósł do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia (...) maja 2006 r. Burmistrz M. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie lokalizacji inwestycji w trybie art.53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Postanowieniem z dnia (...) lipca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki uzgodnił lokalizację planowanej inwestycji, stwierdzając, iż nie będzie ona naruszać ograniczeń wynikających z faktu, iż teren inwestycji znajduje się w W. Obszarze Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia (...) sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu (...).Zażalenie na postanowienie organu I instancji wnieśli Z. i P. B., podnosząc, iż zarówno wniosek Burmistrza skierowany do organu uzgadniającego, jak i uzasadnienie orzeczenia tego organu pomijają fakt, iż teren inwestycji jest porośnięty stuletnim jaworem oraz innymi wartościowymi z przyrodniczego punktu widzenia drzewami, których wycięcie, niezbędne dla zrealizowania inwestycji, wymaga uzyskania zezwolenia. Rozpatrzywszy zażalenie, Minister Środowiska nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując orzeczenie organu I instancji w mocy. Minister wskazał, iż obowiązek uzgodnienia planowanej inwestycji na podstawie art.53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika stąd, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na terenie W., Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powyższe wyznacza zakres kognicji organu dokonującego uzgodnień, który zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle przepisów regulujących funkcjonowanie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z racji tego, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ orzekający w trybie uzgodnienia nie jest upoważniony do wykraczania poza jwyznaczony przepisami prawa materialnego przedmiot tego uzgodnienia, nie było dopuszczalne rozstrzyganie w niniejszym postępowaniu kwestii podniesionej w zażaleniu, tj. dopuszczalności wycięcia drzew porastających teren inwestycji. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem organ właściwej gminy. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż z treści stosownego rejestru prowadzonego przez Wojewodę nie wynika, aby na terenie inwestycji znajdowały się drzewa mające status pomników przyrody ustanowiony na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Minister Środowiska wytknął uchybienie w sentencji i uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, polegające na powołaniu rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia (...) sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu (....). W ocenie Ministra Środowiska akt ten utracił bowiem moc obowiązującą w dniu 29 sierpnia 2001 r. na podstawie art.11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. nr 6, poz.21). Niezależnie jednak od powyższego Minister Środowiska wskazał, iż co do meritum wydałby rozstrzygnięcie identyczne z rozstrzygnięciem pięrwszoinstancyjnym. Wobec powyższego rozstrzygnięcie to należało utrzymać w mocy. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska Z. i P. B. podtrzymali argumentację zażalenia, podnosząc konieczność ochrony wartościowego z przyrodniczego punktu widzenia jawora rosnącego na terenie inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269), zwanej dalej "p.p.s.a.". Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska wydane zostało w postępowaniu o uzgodnienie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wymóg dokonania takich uzgodnień w niniejszej sprawie wynika z art.60 ust.1 w związku z art.53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanką do dokonania uzgodnień jest fakt, iż teren inwestycji jest położony w W. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Uzgodnień dokonano - zgodnie z odesłaniem zawartym w art.53 ust.5 ustawy - w trybie wskazanym w art.106 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż organy uzgadniające obu instancji działały nie tylko w oparciu o przepisy procesowe, ale również w oparciu o przepisy prawa materialnego, które precyzują przedmiot uzgodnień, tj. wskazują przesłanki merytoryczne uwzględniane przy dokonywaniu uzgodnienia. Z zasady praworządności zapisanej w art.6 k.p.a. wynika, iż organ administracji zobowiązany jest stosować te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania. W razie zmiany stanu prawnego w postępowaniu międzyinstancyjnym organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić stan nowy, tj. obowiązujący w dacie orzekania w II instancji. Jednocześnie z istoty postępowania odwoławczego wynika, iż orzekający w nim organ nie może ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów odwołania czy też zażalenia, ale ma obowiązek ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego subsumcji do obowiązujących przepisów, co winno znaleźć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia spełniającym kryteria z art.107§3 k.p.a. Wychodząc z powyższych założeń stwierdzić należy, iż orzekając w drugiej instancji (w dniu (...) lipca 2007 r.) Minister Środowiska nie ocenił, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle regulacji rozporządzenia nr (...) Wojewody Mazowieckiego z dnia (...)lutego 2007 r. w sprawie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu (...). Rozporządzenie to określa terytorium i granice obszaru (§1), wskazuje (w §2), iż z uwagi na zróżnicowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie obszaru wyróżnia się trzy strefy (strefę szczególnej ochrony ekologicznej, strefę ochrony urbanistycznej oraz strefę zwykłą) oraz w §4 - 6 ustala zakazy obowiązujące w poszczególnych strefach. Zgodnie z §9 rozporządzenia weszło ono w życie z upływem czternastu dni od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, tj. z dniem 1 marca 2007 r. (...). Akt ten obowiązywał zatem w dacie orzekania w sprawie przez Ministra Środowiska. Organ odwoławczy nie powołał jednakże nawet jego tytułu, daty wydania, czy też numeru publikatora, nie odwołał się do żadnego z postanowień aktu, nie zanalizował w iclji kontekście żadnego elementu stanu faktycznego. Powyższe daje podstawę do sformułowania tezy, iż zmiana stanu prawnego w postępowaniu międzyinstancyjnym nie została w ogóle dostrzeżona przez organ odwoławczy. W tym świetle za gołosłowne uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego, iż "badając sprawę pod względem merytorycznym i prawnym uznał, iż wydałby postanowienie identyczne co do rozstrzygnięcia jak zaskarżone postanowienie organu I instancji". Rozumowania takiego nie sposób uznać za uprawnione w sytuacji, w której z jednej strony organ odwoławczy zarzuca organowi I instancji, iż powołał się na przepisy, które w dacie orzekania w pierwszej instancji już nie obowiązywały, nie wskazując jednocześnie, jakie przepisy w tej dacie obowiązywały i jakie obowiązują w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym, z drugiej zaś przesądza, iż zachodzą podstawy do pozytywnego zaopiniowania inwestycji. Nieustalenie przez organ orzekający w sprawie administracyjnej przepisów będących podstawą orzekania powoduje, iż organ nie ustalił prawnych kryteriów oceny stanu faktycznego. Powyższe oznacza brak podstaw do uznania, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony i oceniony, a materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzony. Za niedostatecznie wyczerpujący uznać należy również wywód prawny organu odwoławczego, wykazujący, iż w dacie orzekania przez Wojewodę w I instancji rozporządzenie Wojewody Warszawskiego z dnia (...) sierpnia 1997 r. już nie obowiązywało. Istotnie z dniem 2 lutego 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. nr 3, poz.21). Art.11 tej ustawy przewidywał - tak jak wskazał organ - iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 114, poz.492 z późn.zm.) zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Wywodzenie jednakże, iż na tej podstawie utraciło moc rozporządzenie z dnia (...) sierpnia 1997 r. jest zbyt daleko idące. Po pierwsze wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 11 noweli do ustawy o ochronie przyrody podkreśla się, iż przepis ten nie powoduje automatycznie utraty mocy prawnej przez wszystkie dotychczasowe akty (wyroki: NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1810/04, publ. LEX nr 188785 i WSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt IV SA 1731/03, publ. LEX nr 160633 i z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 667/06, publ. LEX nr 281923). Po drugie już po wskazanej przez Ministra Środowiska dacie utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z 1997 r. (2 sierpnia 2001 r.) rozporządzenie to było kilkakrotnie nowelizowane. Okoliczności tych organ odwoławczy nie wziął jednakże pod uwagę. Zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska wydano zatem z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Z powyższych przyczyn należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Trafnie natomiast ocenił organ odwoławczy, iż kwestia oceny możliwości wycięcia drzew porastających teren inwestycji pozostaje poza zakresem uzgodnień inwestycji pod względem wymagań obowiązujących w obszarze chronionej przyrody. Wskazać bowiem należy, iż ochrona przyrody nie pozostaje wyłącznie w zakresie kompetencji wojewody, czy też ministra właściwego do spraw środowiska, tj. organów, które orzekały w niniejszej sprawie. Zgodnie z art.91 ustawy o ochronie przyrody organami właściwymi w zakresie tej ochrony są również - obok organów już i wymienionych - również starosta a także wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie z art.83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. W następstwie zapadnięcia niniejszego orzeczenia Minister Środowiska będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia zażalenia skarżących na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2006 r. z uwzględnieniem konieczności oceny dopuszczalności inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lutego 2007 r. Nie uszło przy tym uwadze Sądu, iż wydanie przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu (...) lipca 2007 r. nastąpiło dopiero po upływie blisko jedenastu miesięcy od dnia przekazania zażalenia przez organ I instancji ((...)sierpnia 2006 r.). Wskazać w związku z powyższym należy, iż rozpatrzenie zażalenia winno nastąpić w terminach wskazanych w art.35 k.p.a., ewentualnie z wykorzystaniem - w uzasadnionym przypadku - instytucji wskazanej w art.36 k.p.a. Nieuzasadniona zwłoka organu w załatwieniu sprawy może być podstawą do wniesienia przez strony postępowania skargi z żądaniem wymierzenia grzywny (art.154 p.p.s.a.), ewentualnie skargi na bezczynność. Z powyższych względów, na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c i art.152 orzeczono jak w sentencji.