IV SA/Wa 2109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. - dalej: skarżący, wnioskodawca - jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. - dalej: Kolegium - z [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 28 września 2016 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej stacji paliw i myjni bezdotykowej, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] przy ul. N. w P. Działka ta skomunikowana jest z drogą publiczną zjazdem prywatnym. W dniu 10 sierpnia 2017 r. wnioskodawca przedłożył decyzję nr [...] z [...] lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Jednocześnie Miejski Zarząd Dróg w P. pismami z 18 października 2016 r. i 22 sierpnia 2017 r. poinformował, iż nie zezwoli na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z ul. N. na zjazd publiczny. Decyzją z [...] października 2017 r. nr[...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm) – dalej: u.p.z.p. Na skutek odwołania Kolegium decyzją z [...] grudnia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wyjaśnił, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, zaś podstawowym kryterium wyrażenia zgody na lokalizację czy przebudowę zjazdu są kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta P. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla ww. przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 26 lutego 2019 r. Kierownik Referatu Urbanistyki Wydziału Rozwoju i Polityki Gospodarczej Miasta P. wniósł o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (odmowa ustalenia wymagań) dla przedmiotowej inwestycji w zakresie przepisów w obszarze, których działa zarządca drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, reprezentowany przez Miejski Zarząd Dróg w P. W odpowiedzi pismem z 28 lutego 2019 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P. uzgodnił przedstawiony projekt decyzji w drodze wewnętrznej korespondencji. W dniu 27 marca 2019 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...], którą odmówił J. K. ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej stacji paliw i myjni bezdotykowej, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] przy ul. N. w P. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 i art. 107 z uwzględnieniem art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64 ust. 1, w związku z art. 54 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do treści art. 60 pkt 1 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Zgodnie z przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z [...] marca 2016 r. statutem Miejskiego Zarządu Dróg (zmienionym Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z [...] kwietnia 2014 r.) przedmiotem działania MZD są sprawy związane m.in. z zarządzaniem, znajdujących się w granicach miasta P. drogami publicznymi, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta P. (§ 4 pkt 1). Do zadań MZD należy w szczególności pełnienie funkcji zarządu drogi na drogach, o których mowa w § 4 oraz wykonywanie na tych drogach zadań zarządcy drogi określonych w ustawie i innych przepisach prawa, z wyłączeniem zadań przekazanych do realizacji innym komórkom organizacyjnym Urzędu Miasta P. (§ 6 ust. 1). W niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest zarazem zarządcą drogi. Nie jest zatem wymagane wydanie odrębnego postanowienia w myśl art. 106 § 1 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu drogowego nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W myśl bowiem § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124) – dalej: rozporządzenie Ministra Transportu, wymaganie to dotyczy jedynie zjazdów publicznych, czyli zjazdów do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Ponadto zjazd publiczny generuje znacznie większy ruch pojazdów wjeżdżających i wyjeżdzających, co może znacznie wpływać na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez wywołanie niepożądanych manewrów w ruchu drogowym. Ponadto organ wskazał, iż [...] października 2018 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nowego drogowego obiektu inżynierskiego wraz z przebudową układu drogowego na dojazdach do obiektu, budowa chodników, ścieżek rowerowych i miejsc parkingowych oraz budowa sieci uzbrojenia terenu w ramach zadania inwestycyjnego pn: "Rozbiórka istniejącego wiaduktu i budowa nowego drogowego obiektu inżynierskiego nad linią kolejową nr [...] w ciągu ulicy K. w P." przewidzianej do realizacji w P. przy ul. K. i N. na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów: działki [...], [...], [...] (obręb ew. [...] - [...]), działki: [...], [...], [...], [...] (obręb ew. [...] - [...]), działka: [...] (obręb ew. [...] - [...]). Zgodnie z przedłożoną koncepcją, w odległości około 12-13 metrów od zjazdu z działki o nr ew. gruntów [...] zostanie wybudowana ścieżka rowerowa oraz przejście dla pieszych. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. dla przedmiotowej inwestycji, wynika, iż inwestycja ta spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1, 3 i 4, nie spełnia natomiast warunków określonych w ust. 2 i 5. Teren ma dostęp do drogi publicznej od ul. N., będącej w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P. Wobec stanowiska MZD z dnia 15 marca 2018 r. i 15 października 2018 r. nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków dla planowanej inwestycji. Decyzja nie jest również z ww. powodu zgodna z przepisami odrębnymi. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując w całości jego stanowisko. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in., iż z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. tj. dostępność do drogi publicznej oraz zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi gminnej i drogi powiatowej, planowane zagospodarowanie tej działki poprzez budowę samoobsługowej stacji paliw i myjni bezdotykowej jest niewątpliwie okolicznością, która wypełnia hipotezę art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) – dalej: ustawy o drogach i wymaga uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki odbywa się istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi gminnej, natomiast obsługa planowanej inwestycji z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej może odbywać się wyłącznie poprzez zjazd publiczny, który musi spełniać wymagania techniczne i użytkowe inne niż zjazd indywidualny, gdyż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zjazd publiczny nie może być również usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Obecny zjazd indywidualny znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulic N. i K., a ponadto w odległości około 12-13 m od nowoprojektowanego wiaduktu nad torami PKP oraz ścieżki rowerowej i przejścia dla pieszych, co stanowi dodatkową przesłankę wskazującą na jego usytuowanie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ podkreślił, iż brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. W skardze na decyzję Kolegium skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: - "art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające" na zaniechaniu ustalenia rzeczywistego stopnia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stwarzałoby wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z N. na zjazd publiczny w następstwie ograniczenia postępowania dowodowego do stwierdzenia, iż lokalizacja inwestycji była niezgodna z warunkami technicznymi istniejącego w sąsiedztwie skrzyżowania, co zdaniem skarżącego nie zostało należycie zbadane albowiem nie dokonano wnikliwego rozpatrzenia niezbędnych elementów oceny stopnia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącego w sąsiedztwie skrzyżowania oraz jego oddziaływania dla przebudowy zjazdu indywidualnego z N. na zjazd publiczny; - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ w swojej decyzji bez dokonania wnikliwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania skrzyżowania dla inwestycji, której postępowanie dotyczy i załatwienie sprawy w sposób niezgodny ze słusznym interesem strony, w sytuacji, gdy nie przekracza to możliwości organu administracji z przyznanych mu uprawnień i środków. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na miarodajne stwierdzenie, iż istniejący zjazd indywidualny z przedmiotowej nieruchomości przebudowany w następstwie zjazdu publicznego znajdowałby się w obszarze skrzyżowania. W tym zakresie organ nie poczynił szczegółowych pomiarów w tym: projektu organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi oraz dokumentacji zdjęciowej wykonanej w terenie wskazującej, że wnioskowany przez stronę zjazd publiczny znajdowałby się na odcinku drogi stanowiącym obszar oddziaływania skrzyżowania. Ponadto zdaniem skarżącego odmowa zmiany przeznaczenia zjazdu z indywidualnego na publiczny i w następstwie tego wydanie negatywnej decyzji co do ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej stacji paliw i myjni bezdotykowej na działce o nr [...] przy ul. N. w P. skutkuje niemożnością realizacji jakiejkolwiek innej zabudowy komercyjnej z uwagi na brak publicznego dostępu do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja uniemożliwia tym samym korzystanie z działki w celach usługowo-handlowych, w sposób "zgodny z planem miejscowym". W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i w konsekwencji skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze komercyjnym na omawianej działce. Rzecz zasadnicza - ze względu na charakter ruchu generowanego przez funkcjonowanie takiej inwestycji oraz usytuowanie tej inwestycji przy pasie drogowym. Przedmiotem sporu zaś jest lokalizacja samoobsługowej stacji paliw i myjni bezdotykowej i tym samym konieczność urządzenia zjazdu publicznego w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego (przekwalifikowania istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny) w związku z planowaną inwestycją na działce i zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej. Na wstępie wskazać należy, iż działka nr ew. [...], znajdująca się przy ul. N. w P. objęta planowaną inwestycją (budowa samoobsługowej stacji paliw i myjni bezdotykowej) znajduje się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (v. pismo Kierownika Referatu Urbanistyki z 24 listopada 2017 r. nr [...]) Inwestor jest zatem w takiej sytuacji zobowiązany uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i jako zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi o niemożności korzystania z działki zgodnie z planem miejscowym. Materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji znajduje się w ustawie u.p.z.p., która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2). W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowalnego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd podkreśla, iż brak spełnienia, którejkolwiek z ww. przesłanek skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia te winny być dokonane w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organem uzgadniającym, jak i wydającym decyzję jest ten sam organ, postanowienie uzgadniające nie jest wydawane, a ustaleń w tym zakresie dokonuje sam organ, z pomocą własnej jednostki organizacyjnej, zajmującej się sprawami zarządu dróg. W przedmiotowej sprawie miała miejsca właśnie taka sytuacja, organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta P.) dokonał ustaleń w tym zakresie, powołując się m.in. na opinie wydane przez Zarząd Dróg Miejskich w P. – zarządcę drogi, będącym jednostką organizacyjną organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd wskazuje, iż analiza urbanistyczna z 4 grudnia 2018 r. została sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (kopia mapy zasadniczej w skali 1:500), a granice obszaru zakreślono zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów tj. 105 m od granic terenu inwestycji, przy długości frontu działki od ulicy N. – 35m. Z analizy wynika również, iż przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta P., który utracił ważność zlokalizowana była na terenie oznaczonym na rysunku planu U – tereny usług ogólnomiejskich. Jest to działka narożna u zbiegu ulic N. i K., objęta zakazem budowy, jako niezbędna dla publicznego terenu komunikacyjnego, w katastrze nieruchomości oznaczona symbolem B – tereny mieszkaniowe. Przeprowadzona analiza pozwoliła na stwierdzenie, iż cechy architektoniczne i urbanistyczne pozwalają na lokalizację przedmiotowej inwestycji na wskazanej działce, bowiem spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1,3 i 4 u.p.z.p. Nie został jednak zdaniem Sądu spełniony wymóg w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tj. zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa działka nr ew. [...] przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi gminnej - ul. N. i obsługiwana jest w zakresie komunikacji przez zjazd indywidualny z tej drogi (główny wjazd na działkę z ul. N.) oraz do drogi powiatowej – ul. K. Planowane zagospodarowanie działki poprzez budowę samoobsługowej stacji paliw i myjni bezdotykowej wymaga uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że zakres uzgodnienia wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Innymi słowy, uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi przy uwzględnieniu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17). Powyższy przepis nie określa konkretnych enumeratywnie wskazanych kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Niemniej zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium dopuszczalności powstania inwestycji przy drodze i może ona ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądowym. Ochrona bowiem życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1682/17). Ponadto wskazać należy, iż włączenie do drogi ruchu zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Definicję zjazdu zawiera również rozporządzenie Ministra Transportu. W myśl §3 pkt 12 zjazd to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu), a zjazd indywidualny to określony przez zarządcę drogi zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu). W myśl natomiast § 77 rozporządzenia Ministra Transportu zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Z uwagi na planowaną inwestycję, w wyniku której na przedmiotowej działce będzie prowadzona działalność gospodarcza, nie będzie dłużej możliwa obsługa komunikacyjna tejże nieruchomości obecnie istniejącym zjazdem indywidualnym. Musiałoby nastąpić przekształcenie niniejszego zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny. A zjazd publiczny musi spełniać wymagania techniczne i użytkowe inne niż zjazd indywidualny, gdyż z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu zjazd publiczny oprócz wymogów określonych w ust. 2 pkt 1 lit a-e, winien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1. w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2. w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3. na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4. nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5. na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, iż we wskazanych miejscach zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem nie ma potrzeby badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym (vide wyrok NSA z 23 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 836/08). Przeprowadzona w sprawie analiza potwierdziła, iż obecny zjazd indywidualny nie może zostać przekształcony w zjazd publiczny bowiem znajdowałby się w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Trafnie zatem organy orzekające przyjęły, iż wyrażenie zgody na zjazd publiczny we wskazanym miejscu jest niedopuszczalne, a zarzut skargi wskazujący na brak szczegółowych pomiarów w tym zakresie należy uznać za nieuzasadniony. Wprawdzie pojęcie "obszar oddziaływania skrzyżowania" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, niemniej orzekające w sprawie organy w sposób szczegółowy wyjaśniły motywy swojego rozstrzygnięcia i szeroko je uzasadniły. Zarząd Dróg Miejskich w P., będący organem wyspecjalizowanym i odpowiadającym za bezpieczeństwo ruchu drogowego wskazał, iż obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia – na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania) i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Ponadto organy wskazały, iż zjazd publiczny do przedmiotowej działki byłyby usytuowany w odległości około 12-13 metrów od nowoprojektowanego wiaduktu nad torami PKP oraz ścieżki rowerowej i przejścia dla pieszych, w związku z decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] października 2018 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie nowego drogowego obiektu inżynierskiego wraz z przebudową układu drogowego na dojazdach do obiektu, budową chodników, ścieżek rowerowych i miejsc parkingowych oraz budową sieci uzbrojenia terenu w ramach zadania inwestycyjnego pn: "Rozbiórka istniejącego wiaduktu i budowa nowego drogowego obiektu inżynierskiego nad linią kolejową nr [...] w ciągu ulicy K. w P.", przewidzianej do realizacji w P. przy ul. K. i N. Brak jest zatem uzasadnienia dla konieczności sporządzenia dodatkowej dokumentacji zdjęciowej wykonanej w terenie wskazującej, że wnioskowany przez stronę zjazd publiczny znajdowałby się na odcinku drogi stanowiącym obszar oddziaływania skrzyżowania i zarzut powyższy skargi jest niezasadny. Z powyższych względów za niezasadne również należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy działały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Swoim działaniem nie naruszyły również zasad bezstronności, równego traktowania obywateli i proporcjonalności oraz zasady pewności prawa. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącego w sąsiedztwie skrzyżowania oraz jego oddziaływania dla przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, a decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i ich uzasadnienie faktyczne i prawne nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.