IV SA/Wa 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Infrastruktury decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury ustalając stan faktyczny wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1968 r. znak: [...] Wydział Finansowy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. orzekł, iż poniemiecka nieruchomość zabudowana, położona w R. przy [...] , oznaczona na opisie i mapie zatwierdzonymi przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. numerami geodezyjnymi [...] i [...] o obszarze 0,09,75 ha, stanowiąca własność T. S. , przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. wystąpiła C. S. . Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność orzeczenia Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. wskazując, iż Wydział Finansowy wydając kwestionowane rozstrzygnięcie wyszedł poza ramy upoważnienia nadanego mu przez dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz przepisy wykonawcze. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła Gmina R. . Minister Infrastruktury rozpoznając odwołanie wskazał, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia. Przedmiot ten nie obejmuje innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno - technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W ocenie Ministra Infrastruktury Wojewoda [...] nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie przedmiotu żądania objętego wnioskiem. Minister wskazał, iż z odpisu orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1968 r. wynika, iż Wydział Finansowy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. wydając powyższe pismo działał na podstawie art. 2 ust. 1 lit b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), § 6 i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485) oraz uchwały nr 223 Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. - instrukcja Nr 4 w sprawie terminu zniesienia okręgowych i rejonowych urzędów likwidacyjnych (Monitor Polski Nr A-28, poz. 358). Minister Infrastruktury uznał, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1968 r. mimo, że zawiera w swojej treści stwierdzenie "orzeka, że poniemiecka nieruchomość zabudowana, położona w R. przy [...] , oznaczona na opisie i mapie zatwierdzonym przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. numerami geodezyjnymi [...] i [...] o obszarze 0,09,75 ha, stanowiąca poprzednio własność VD T. S., przeszła na własność Państwa z mocy prawa" nie stanowi decyzji administracyjnej rozstrzygającej w sposób władczy o prawach i obowiązkach jej adresatów, a tym samym nie może podlegać ocenie w trybie postępowania nadzorczego opartego na art. 156 i następne k.p.a. Pismo Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach stron postępowania w sposób konstytutywny, jak również nie stanowiło ustawowego potwierdzenia zaistnienia określonych faktów, od którego wydania dekret uzależniałby potwierdzenie wystąpienia w obrocie prawnym powstających z mocy samego prawa skutków prawnych. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich wszelki majątek obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska , z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej, przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, przy czym dekret nie przewidywał ani potrzeby, ani również podstaw prawnych do wydania orzeczenia potwierdzającego ten fakt. Faktycznie przedmiotowe pismo z dnia [...] kwietnia 1968 r. należy traktować jako wniosek, bądź element wniosku, niezbędny do ujawnienia prawa rzeczowego Skarbu Państwa w księdze wieczystej, skoro na podstawie art. 2 ust. 6 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, w związku z art. 13 pkt 12 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych, przejście na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego nieruchomości i wszelkich praw hipotekowanych z mocy przepisów dekretu podlegało ujawnieniu w księgach hipotecznych (gruntowych) na wniosek właściwego urzędu likwidacyjnego, a po dniu 9 kwietnia 1951 r., na podstawie § 1 i § 2 uchwały nr 223 Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. - instrukcja Nr 4 w sprawie terminu zniesienia okręgowych i rejonowych urzędów likwidacyjnych, wydziału finansowego właściwej rady narodowej. Za brakiem możliwości uznania ocenianego pisma z dnia [...] kwietnia 1968 r. za podlegającą ocenie w trybie art. 156 k.p.a. decyzję administracyjną, przemawia w ocenie organu odwoławczego, również kształt tego pisma. Stosownie do treści art. 99 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pisma, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy sądowego odpisu w/w pisma z dnia [...] kwietnia 1968 r. nie wynika, aby skierowane było ono do jakiejkolwiek strony, czy innego podmiotu prawa. W ocenie organu świadczy to niezbicie o tym, iż w/w pismo stanowiło jedynie oświadczenie wiedzy Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. , na potrzeby postępowania wieczysto - księgowego. Ocenie w trybie art. 156 k.p.a. nie może podlegać również oświadczenie Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 1968 r. stwierdzające, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła majątek poniemiecki. Przesądzają o tym przepisy w/w dekretu z dnia 8 marca 1946 r. oraz rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1948 r., które nie przewidywały wydawania orzeczeń administracyjnych w przedmiocie zaliczenia konkretnej nieruchomości do mienia opuszczonego czy poniemieckiego. Osoba zainteresowana mogła natomiast dochodzić ochrony swoich praw do nieruchomości w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Wobec powyższego, wszczęte przez Wojewodę [...] postępowanie nadzorcze, należało uznać za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. wniosła C. S. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1968 r. Wydziału Finansowego PPRNI w K. stwierdzające, że nieruchomość położona w R. przy [...], oznaczona Nr geod. [...] i [...] o powierzchni 0.09,75 ha stanowiąca własność męża skarżącej, T. S. , jako nieruchomość poniemiecka, przeszła z mocy prawa na własność Państwa - nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej, treść tego orzeczenia zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej opisane w art. 107 k.p.a. Kwestionowane orzeczenie nie jest tylko zaświadczeniem względnie wnioskiem, jak to sugeruje Minister Infrastruktury, skierowanym do postępowania wieczystoksiękowego. Orzeczenie to zawiera bowiem rozstrzygnięcia prawotwórcze, wskazujące stronę, jej majątek oznaczony geodezyjnie o określonej powierzchni, wskazuje jego położenie. Rozstrzygnięcie to zawiera określenie, że właściciel tej nieruchomości został wpisany na listę VD przez okupanta i to z własnej woli i dlatego nieruchomość uznaje się za poniemiecką w rozumieniu przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Gdyby nie to orzeczenie nie byłoby podstawy faktycznej i prawnej do przyjęcia, iż nieruchomość T. S. stanowi majątek poniemiecki , podlegający przejęciu na rzecz Państwa. Tym bardziej nie byłoby podstawy ujawnienia własności tej nieruchomości w księdze wieczystej na rzecz nowego podmiotu, tj. Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra infrastruktury, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., którą uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. znak: [...] orzekającego, że poniemiecka nieruchomość zabudowana, położona w R. przy [...] , oznaczona na opisie i mapie zatwierdzonymi przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. numerami geodezyjnymi [...] i [...] o obszarze 0,09,75 ha, stanowiąca własność T. S. , przeszła na własność Państwa z mocy prawa i umorzono postępowanie przed organem I instancji w całości. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury jak i decyzja organu I instancji wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem uznając, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak przedmiotu (decyzji administracyjnej), który podlegałby ocenie w ramach tego postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że zakres przedmiotowy instytucji stwierdzenia nieważności obejmuje decyzje administracyjne, a także, stosownie do art. 126 k.p.a., postanowienia, na które służy zażalenie. Nie podlegają natomiast w tym trybie weryfikacji zaświadczenia, pisma, czy też czynności materialno-techniczne organów administracji publicznej. W dacie wydania orzeczenia Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. obowiązywał art. 99 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Przede wszystkich żeby określone pismo mogło być uznane za decyzję musi ono zawierać w sobie rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji. W orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1968 r., jako podstawę swojego działania organ powołuje art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej. Przepis ten miał charakter nacjonalizacyjny. Na jego podstawie majątek poniemiecki przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 19 kwietnia 1946 r., w przedmiocie tym nie były wydawane decyzje administracyjne. Analizując treść orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1968 r., wynika z niego, że nie zawiera ono w sobie rozstrzygnięcie, pomimo użycia słowa "orzeka", a jedynie stwierdzenie, że opisana w nim poniemiecka nieruchomość zabudowana "przeszła na własność Państwa z mocy prawa". Posługując się słowami "stanowiąca poprzednio własność VD T. S. " faktycznie mówi o ustanowionym już wcześniej nowym stanie własności. Orzeczenie to nie jest również skierowane do żadnej strony, a w szczególności do T. S. . Nie zawiera ono pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie Z ostatniego zdania wynika, że jego celem jest ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Wszelkie dokumenty wydawane na podstawie art. 2 dekretu o majątkach opuszczonych o poniemieckich nie były decyzjami administracyjnymi, lecz zaświadczeniami. Taką też rolę pełniło przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1968 r. Zatem słusznie Minister Infrastruktury uznał, że pomimo użycia słowa "orzeczenie" pismo Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1968 r. nie mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzygało sprawy administracyjnej. Skoro wniosek w przedmiotowej sprawie nie dotyczył rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, wszczęte nim postępowanie okazało się być bezprzedmiotowym, i jako takie podlegało umorzeniu. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.