IV SA/Wa 211/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. I. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie autostrady A-4 na odcinku [...] (Granica Państwa), od km 612+300,00 do km 668+837,65, która stała się ostateczna 25 sierpnia 2009 r. Następnie decyzją z [...] czerwca 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 44.650 zł na rzecz Z.I. (dalej: "skarżący") i B.I. za prawo własności nieruchomości położonej w S., gmina R. tj. działkę nr [...] o pow. 0,3491 ha. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując iż przyczyną uchylenia ww. decyzji były nieprawidłowości w wykonanym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym. W ocenie organu wadliwość opinii biegłego polegała na braku ustalenia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z dokumentów planistycznych, co spowodowało, że rzeczoznawca majątkowy nie przeanalizował, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, oraz że biegły przyjął do wyceny nieruchomości niepodobne do wycenianej, co miało negatywny wpływ na wynik wyceny. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 11 026 zł na rzecz skarżącego i B.I. za prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: "K.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji oraz art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Podniósł również naruszenie art. 150 i art. 153 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: "u.g.n.") oraz naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprzyznanie słusznego odszkodowania za wywłaszczoną na cele publiczne działkę, a także naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o zmianę decyzji w całości i o orzeczenie na jego rzecz odszkodowania w wysokości co najmniej 74.000 zł za ar spornej nieruchomości oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność oszacowania wartości spornej nieruchomości, w celu udowodnienia, że cena za działkę o pow. 0,3491 ha powinna być wyższa niż wskazana w operacie szacunkowym kwota 11.026 zł. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 6 września 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L.G. Aktualność operatu szacunkowego potwierdzona została na dzień 30 grudnia 2013 r. Biegły ustalił, że wyceniana działka położona jest w miejscowości S., gmina R., powiat [...] , województwo [...]. Miejscowość S. ma charakter wiejski, sąsiaduje od południowej strony z miastem R.. Działka ma zwarty, regularny, wielokątny kształt, a sąsiedztwo stanowią grunty niezabudowane, rolne, od strony północnej i wschodniej droga gruntowa. Nieruchomość położona w południowej, peryferyjnej części miejscowości (w pobliżu granicy administracyjnej pomiędzy miejscowością S. i S.), na obszarze niezainwestowanym, w terenach wykorzystywanych rolniczo. Przedmiotowa nieruchomość stanowi teren płaski, jest niezabudowana i nieuzbrojona - poza zasięgiem sieci infrastruktury technicznej, posiada dojazd drogą częściowo utwardzoną. Nie występują czynniki negatywnie wpływające na środowisko. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na 15 lipca 2009 r. zlokalizowany był poza zasięgiem obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała nr [...] Rady Gminy R. z [...] marca 2007 r.) szacowana nieruchomość położona była w obszarze projektowanej trasy przebiegu autostrady A-4. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod drogi publiczne, a także równolegle rynek nieruchomości gruntowych rolnych niezabudowanych oraz pod zabudowę mieszkaniową pochodzących z terenu powiatu [...] ego. Analizę rynku rozpoczęto od analizy nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, które mogłyby być przedmiotem sprzedaży w okresie ostatnich 2 lat poprzedzających wycenę. W wyniku badania aktów notarialnych w Starostwie Powiatowym ustalono, że transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi na terenie powiatu [...] praktycznie nie występują. Incydentalnie można spotkać transakcje z miasta J. Dalej rzeczoznawca wskazał, że wszystkie transakcje drogowe wystąpiły w znikomej liczbie oraz nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej pod względem położenia na terenie ośrodka miejskiego. Tym samym nie spełniały wymogów definicji nieruchomości podobnej zgodnej z art. 4 pkt 16 u.g.n. Powyższa analiza doprowadziła do wniosku, że brak jest danych rynkowych z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości, które umożliwiałyby określenie wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym na podstawie transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. W związku z powyższym wycenę przedmiotowej nieruchomości biegły dokonał biorąc pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, czyli o przeznaczeniu rolnym. Dodatkowo przeanalizowano transakcje o przeznaczeniu mieszkaniowym. Analiza cen gruntów rolnych podobnych do szacowanej działki, położonych w porównywalnej odległości od R. wykazała, że ceny kształtują się w przeciętnie w granicach 13.000 - 16.000 zł/ha, w zależności od lokalizacji (mierzonej odległością od R.), dostępności komunikacyjnej oraz klasy bonitacyjnej mierzonej wskaźnikiem bonitacyjnym. Ceny działek kwalifikujących się w granicach od 20 do 30 zł/m2 w zależności od atrakcyjności położenia, uzbrojenia, infrastruktury, dojazdu oraz sąsiedztwa. Lokalny rynek nieruchomości gruntowych rolnych niezabudowanych został oceniony jako dobrze rozwinięty i charakteryzuje się dostateczną liczbą zawieranych transakcji. Dla potrzeb wyceny gruntu wykorzystano 17 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zanotowane ceny kształtowały się w przedziale od 9.600 do 23.000 zł/ha, z uwagi na stabilizacje cen w okresie badania rynku odstąpiono od ich aktualizacji. Na podstawie analizy bazy danych o cechach i cenach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego dokonano analizy preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości ustalono cechy rynkowe jak: lokalizacja (waga - 40%), jakość drogi dojazdowej (waga - 30%) oraz wskaźnik bonitacji (waga 30%). Biegły wyjaśnił, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została określona w oparciu o transakcje gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnych i powiększona o 50%, zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Stawkę procentową ustalono przy uwzględnieniu odpowiednich relacji występujących pomiędzy cenami gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe (średnie ceny wynoszą 25,00 zł/m2 i szacowany grunt w następstwie przeznaczenia na cele drogowe stał się gruntem budowlanym), a cenami gruntów rolnych (średnie ceny gruntów wynoszą 1,43 zł/m2. Relacja cen gruntów budowlanych w stosunku do gruntów rolnych wynosi 25/1,43. Wysokość stawki procentowej, zgodnie z § 36 ust. 3 przyjęto na poziomie 50%. Ostateczną wartość prawa własności działki nr [...] określono na kwotę 11.026 zł. W ocenie organu biegły wobec drogowego przeznaczenia wycenianej działki prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolne, powiększone o 50%, zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania podał, że wartość działki nr [...] wynika z faktu, iż zgodnie z ustaleniami biegłego działka ta otoczona jest nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym i ceny tego typu nieruchomości stanowiły odniesienie do oszacowania wartości wywłaszczonego gruntu. Przy czym ze względu na zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. tak oszacowaną wartość powiększono o 50%. Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazał, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Podniósł, że rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Powyższe dyrektywy w zakresie interpretacji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które ustalił Trybunał Konstytucyjny w pełni odnoszą się do sposobu rozumienia i stosowania art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem temu samemu celowi publicznemu - budowie dróg - podporządkowane są zawarte w niej uregulowania prawne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania". Końcowo podał, że nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii nowego biegłego. Wyjaśnił, że po dokonaniu analizy operatu szacunkowego doszedł do przekonania, że nie można mu zarzucić wadliwości. Jeżeli skarżący nie zgadzał się na wyliczenie biegłego powołanego przez Wojewodę [...] mógł przedstawić kontroperat sporządzony przez wybranego przez siebie rzeczoznawcę majątkowego czego jednak nie uczynił. W skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jej zmianę i orzeczenie na jego rzecz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 74000 zł bądź ewentualnie o jej uchylenie, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, - art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku niewłaściwego zastosowania oraz błędną interpretację, - art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację poprzez uniemożliwienie skarżącemu obrony swoich praw, - art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 281) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, - art. 134 ust. 1-4 oraz art. 154 ust. 1-2 u.g.n., - art. 36 ust. 1-4 oraz art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., - art. 7, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną interpretację w wyniku niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego a także nie podanie przyczyn z powodu, których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, - art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, jak dokładnie przebiegał proces operatu szacunkowego, w szczególności pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, przeprowadzany przez organ I instancji, - art. 11 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, - art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania i błędnej interpretacji poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego sporządzony w niniejszej sprawie operat nie jest czytelny, bowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości, brak jest rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia m.in. sposobu ustalenia i działania współczynników korygujących. W operacie nie wskazano, czym kierował się rzeczoznawca ustalając przedmiotowe współczynniki. Z operatu wynika, iż na zróżnicowanie cen gruntów zajętych pod drogi miały wpływ takie cechy jak lokalizacja, otoczenie i powierzchnia gruntów, w operacie zastosowano współczynniki korygujące. Skarżący podniósł, że treść operatu nie umożliwia sprawdzenia poprawności przyjętego rozumowania, bowiem brak w nim danych dotyczących cech nieruchomości dotyczących otoczenia oraz opisu wpływu poszczególnych cech nieruchomości na wielkość zastosowanego współczynnika oraz wartość nieruchomości. Przeprowadzona korekta ceny średniej nie jest zrozumiała, w szczególności nie wynika z niej, w jaki sposób ustalono wagę cechy oraz współczynniki. Skarżący podkreślił, iż wielkości te różnią się od wielkości zastosowanych w korekcie ceny średniej w operacie z 16 września 2008 r., a różnice te nie zostały przez biegłego wyjaśnione. Wskazał także, iż biegły nie wyjaśnił, w sposób umożliwiający ocenę poprawności zastosowania przyjętej metody, korekty różnicy cen poszczególnych nieruchomości, tym bardziej iż w przedmiotowej sprawie biegły wskazał, iż wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań zawartych w operacie szacunkowym użył nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym, tj. rolnym powiększone o 50%. Tak więc organ II instancji winien był zwrócić się do biegłego sporządzającego operat szacunkowy, aby móc zweryfikować opinię. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP podniósł, iż zgodnie z dominującym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, pod pojęciem "słuszne odszkodowanie" należy rozumieć odszkodowanie w wysokości ekwiwalentnej własności wywłaszczonej nieruchomości, pozwalające na odtworzenie przez właściciela rzeczy zajętej przez państwo, a w przedmiotowej sprawie wartość nieruchomości została znacznie zaniżona, naruszając tym samym normy zawarte w ww. przepisie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądu administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając tym samym, że doszło do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba, ani konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Takie stanowisko organu odwoławczego znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, jak też prawidłowo zastosowano przepisy powoływanej wyżej u.g.n. W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest sposób ustalenia ceny nieruchomości, a w następstwie wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Natomiast jak wynika z treści art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie przepis ten w zd. 3 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisu art. 134 u.g.n. W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy uwarunkowania rynkowe nie pozwalają na określenie wartości rynkowej nieruchomości, dopuszczalne jest ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie w treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę korzyści", zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12, CBOSA). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). W świetle powyższego przyjąć należy, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1926/12, CBOSA). Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2476/12, CBOSA). Zatem, rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 134 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich niewystarczająca ilość. Analizę rynku rozpoczęto od analizy nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, które mogłyby być przedmiotem sprzedaży w okresie ostatnich 2 lat poprzedzających wycenę. W wyniku badania aktów notarialnych w Starostwie Powiatowym ustalono, że transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi na terenie powiatu [...] praktycznie nie występują. Incydentalnie można spotkać transakcje z miasta J. Wykluczając istnienie w powiecie legionowskim rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 r., albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 r. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Kolejność ta zachowana została w przedmiotowej sprawie, co zostało opisane na stronie 15 operatu z 6 września 2012 r., sporządzonego na potrzeby dokonania kwestionowanej przez stronę skarżącą wyceny. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 r.). Pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/12, CBOSA, wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 172/11, Lex nr 1124070). Nie można zarzucić rzeczoznawcy, że naruszył wskazane przepisy przez niewłaściwy do porównania dobór nieruchomości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze na str. 16 operatu szacunkowego znajduje się wyliczenie średniej arytmetycznej ceny, oraz przedstawienie sposobu wyliczenia współczynników korygujących, tj. dolnej granicy (stanowiącej iloraz ceny minimalnej i ceny średniej) oraz górnej granicy współczynników korygujących (będącej ilorazem ceny maksymalnej i ceny średniej). Przedstawiono również jaką wagę mają cechy rynkowe różnicujące poszczególne nieruchomości przejęte do wyceny. Operat zawiera zatem wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Usunięta również została wadliwość uprzednio sporządzonego operatu z 16 września 2008 r., która polegała na braku ustalenia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z dokumentów planistycznych, co spowodowało, że rzeczoznawca majątkowy nie przeanalizował, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Zastosowanie w sprawie winien mieć przepis art. 134 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Odwołując się do określonej tym przepisem zasady korzyści, należy wskazać na § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten dotyczy określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, niewątpliwe więc ma znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Zgodnie jednak z jego ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zasadę korzyści prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie, podnosząc wartość nieruchomości o maksymalną stawkę 50%. Ponadto w skardze zarzucono, że odszkodowanie nie jest słusznym odszkodowaniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykładnię pojęcia "słuszne odszkodowanie" w odniesieniu do gruntów zajmowanych pod drogi znajdujemy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2000 r., SK 11/2002 (OTK ZU 2004/7A, poz. 66). We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny" (OTK ZU 2004/7A, poz. 66). To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie w kontekście wyżej poczynionych rozważań, bowiem oznacza, że argumentacja skarżącego jest w tym zakresie bezzasadna, co słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji. Wobec zgodnego z prawem działania organu niesłuszne są wywody skargi dotyczące naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zarzut ten jest ogólnikowy i nie poparty argumentacją odnoszącą się do konkretnych okoliczności. To samo odnosi się do przedstawianych w skardze tez o naruszeniu art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku niewłaściwego zastosowania oraz błędną interpretację, art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację poprzez uniemożliwienie skarżącemu obrony swoich praw, jak również art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 281) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację. Niezasadne są w związku z przedstawionymi wywodami zarzuty naruszenia przepisów K.p.a., tj.: art. 7, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. bowiem dokładnie wyjaśniono stan faktyczny (i przedstawiono prawidłowy operat, który został poddany ocenie organów), ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego, art. 11 K.p.a., bowiem nie doszło do jego niewłaściwego zastosowania oraz błędnej interpretacji, poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Sad nie dostrzegł ponadto naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. bowiem wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, a organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (równocześnie skarżący nie przedstawił kontroperatu). Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, jak dokładnie przebiegał proces operatu szacunkowego, w szczególności pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, przeprowadzany przez organ I instancji nie jest zasadny, bowiem przepis ten nie nakłada takiego obowiązku. Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem miał podstawy do ustalenia odszkodowania w wysokości wynikającej z operatu z 6 września 2012 r. i słusznie organ przesądził, że operat ten jest poprawny. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, których stopień uzasadniłby w świetle art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd zwraca uwagę, że ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowanego przez skarżącego. Organ dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnuł były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.