IV SA/Wa 211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej U. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej organ), po rozpatrzeniu zażalenia U. S. (dalej skarżąca) na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...], utrzymał postanowienie w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 września 2017 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że znajdujący się na objętych inwestycją działkach budynek przewidziany do rozbiórki, bezsprzecznie posiada wartości historyczne i naukowe - jako przykład zabudowy letniskowej [...]. Wobec tego w interesie społecznym jest zachowanie tego budynku dla przyszłych pokoleń, a zły stan techniczny budynku zabytkowego jest przesłanką do przeprowadzenia jego remontu, nie zaś do jego rozbiórki. Na powyższe postanowienie zażaliła się U. S., wskazując że w znajdującej się w aktach opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa określono ten budynek jako historyczny ale pozbawiony cech uzasadniających objęcie go ochroną poprzez wpis do gminnego rejestru zabytków. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] ujęty został w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza Miasta [...], zatem organ nie może wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż zawiera ona ustalenia dopuszczające do rozbiórki tego obiektu. Jednocześnie organ zarzucił, że w projekcie decyzji brak jest zasad i warunków ochrony dziedzictwa kulturowego, gwarantujących zachowanie tegoż obiektu. Minister powołał się na przepis art. 6 ust. i pkt i lit c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami który stanowi, że ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: dziełami architektury i budownictwa. Przepis art. 4 pkt 2, 3 i 6 w/w ustawy stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Odnosząc się do ustaleń stanu faktycznego zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa organ uznał, że nie stanowią one dostatecznych przesłanek do wydania zgody na rozbiórkę zabytkowego budynku. W opinii tej stwierdzono, że budynek ten nie posiada dostatecznych wartości, umożliwiających objęcie go indywidualną ochroną konserwatorską umożliwiającą zastosowanie środków nadzoru konserwatorskiego - tj. ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak w ocenie organu, że budynek ten nie może podlegać ochronie na gruncie przepisów prawa miejscowego. Zły stan techniczny obiektów zabytkowych stanowi w pierwszej kolejności przesłankę do podjęcia działań konserwatorskich i restauratorskich mających na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, nie zaś do jego rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. S., zarzucając postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] listopada 2018 r.: I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. wobec utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...], ze względu na to, że zawiera on ustalenia dopuszczające do rozbiórki obiektu zabytkowego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r, (znak sprawy: [...]), gdyż z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca nie została poinformowana o wpisaniu budynku będącego jej własnością do gminnej ewidencji zabytków, przez co organy administracji publicznej naruszyły zagwarantowane przez Konstytucję RP prawo własności skarżącej, a zatem skarżąca zarzuca nieważność wskazanej decyzji; b) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz dowodów, na których organ się oparł, w szczególności braku wyjaśnienia na podstawie jakich okoliczności Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu I instancji, iż historyczny budynek przewidziany do rozbiórki bezsprzecznie posiada wartości historyczne i naukowe - jako przykład zabudowy letniskowej [...], podczas gdy w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdzono, iż budynek ten nie posiada dostatecznych wartości, umożliwiających objęcie go indywidualną ochroną konserwatorską umożliwiającą zastosowanie środków nadzoru konserwatorskiego - tj. ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków; c) art. 6, art. 8, art. 10 i art. 11 K.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władzy publicznej - w konsekwencji powyższych uchybień; II. Naruszenie art. 3 pkt 1) i 2) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. c) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wobec utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz uznanie, iż organ nie może wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji, gdyż zawiera on ustalenia dopuszczające do rozbiórki obiektu zabytkowego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa jednoznacznie wskazano, iż przedmiotowy budynek nie posiada samoistnych wartości artystycznych jako dzieło architektury, a co za tym idzie, nie powinien być traktowany jako zabytek nieruchomy w rozumieniu tejże ustawy; III. Naruszenie art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącej jako właściciela nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochrona własności. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o: 1. Uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz w całości postanowienia organu I instancji (ewentualnie stwierdzenie nieważności w całości postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r., znak sprawy: [...] odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...]). Ewentualnie o: 2. Uchylenie w całości postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. (znak sprawy: [...]) utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r. (znak sprawy: [...]) oraz uchylenie w całości postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r. (znak sprawy: [...]) odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...] przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, skarżąca wniosła o: 3. Zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a.) do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...]. 4. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zawiera – w części - usprawiedliwione podstawy, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają prawo. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut nieważności i Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi w tym względzie. Należy mieć na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie, przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa, tj. gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm.), projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kontrolowane postępowanie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy inwestycji na działkach nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego. Projekt decyzji, przewidywał m.in. rozbiórkę zlokalizowanego na terenie planowanej inwestycji historycznego budynku, ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wybudowanego w latach 1910 - 1925 w stylu letniskowym. Organ rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgromadził dowody m.in. w postaci specjalistycznej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] kwietnia 2018r., ustalającej stan zachowania historycznego budynku. W opinii tej ustalono, że budynek wzniesiony został jako letniskowy, przeznaczony na okresowe użytkowanie, jest pozbawiony instalacji sanitarnej, a ponadto został rozbudowany do strony ogrodu w okresie po II wojnie światowej. Elementy konstrukcyjne budynku, takie jak głównie belki podwalinowe, drewniane stropy i ściany są wyeksploatowane i silnie uszkodzone. W złym stanie znajdują się dolne partie konstrukcji ganku wejściowego i ganku od strony ogrodu. Także stolarka budowlana jest zupełnie wyeksploatowana, nie nadaje się do konserwacji i wymaga wymiany. Pokrycie dachowe jest zniszczone, posiada liczne ubytki w efekcie czego wody opadowe dostają się do wnętrza budynku. W konsekwencji wnętrze jest również w bardzo złym stanie technicznym, tj.: ściany i stropy oraz wszystkie tynki są silnie zawilgocone, miejscami podrażnione skupiskami grzyba domowego i pleśni. We wnętrzach występują ubytki stropów, belki stropowe są zawilgocone i osłabione. Oceniając stan techniczny budynku oraz jego wartości zabytkowe specjaliści z Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdzili, że obiekt ten posiada naukowe i historyczne wartości jako dokument letniskowego zagospodarowania [...] z początku XX wieku. Nie posiada jednak samoistnych wartości artystyczny jako dzieło architektury, m.in. wartościowych rozwiązań kompozycyjnych bądź indywidualnie potraktowanych elementów dekoracyjnych. Skromna dekoracja snycerska obiektu nie wykracza ponad poziom powszechnie występującego wówczas utylitarnego budownictwa drewnianego, wyposażenie wnętrza ograniczone jest do minimum. Obiekt wymaga remontu generalnego obejmującego wymianę znacznej części oryginalnej substancji budowlanej oraz doposażenia go w podstawowe instalacje sanitarne. Przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków gminy [...] i znajduje się poza strefą ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta [...] oraz nie został ujęty w Studium historyczno – konserwatorskim autorstwa T. Z. wykonanym w [...] r. Obiekt nie posiada dokumentacji fotograficznej. W ocenie specjalistów budynek nie posiada dostatecznych wartości, umożliwiających objęcie go indywidualna ochroną konserwatorską umożliwiająca zastosowanie środków nadzoru konserwatorskiego. Art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2187 ze zm.) stanowi, że ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: dziełami architektury i budownictwa. Stosownie do art. 19 ust. la pkt 1 i 2 ww. ustawy, w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto, przepis art. 7 ust. 4 tej ustawy stanowi, że ustalenia ochrony w decyzji o warunkach zabudowy są formą ochrony zabytków. Ze sporządzonej na potrzeby postępowania specjalistycznej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] kwietnia 2018r. jednoznacznie wynika, że sporny budynek nie posiada samoistnych wartości artystyczny jako dzieło architektury i w związku z tym nie posiada dostatecznych wartości, umożliwiających objęcie go indywidualna ochroną konserwatorską umożliwiająca zastosowanie środków nadzoru konserwatorskiego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu konkluzja organu, że w kontrolowanym postępowaniu istnieją przesłanki w/w przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje uzasadnienia. Sąd podziela stanowisko organu, że każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 w/w ustawy podlega ochronie bez względu na stan zachowania. Jeżeli jednak stopień zniszczenia obiektu zabytkowego osiągnie taki rozmiar, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, obiekt ten może zostać rozebrany. Wnioski zawarte w specjalistycznej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa jednoznacznie wskazywały, że badany obiekt wartości tych nie posiada. Czyni to bezzasadnym stwierdzenie organu, że brak wartości umożliwiających objęcie budynku indywidualną ochroną konserwatorską umożliwiającą zastosowanie środków nadzoru konserwatorskiego nie oznacza braku możliwości objęcia budynku ochroną na gruncie przepisów prawa miejscowego. W ocenie Sądu organ dokonał wadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, a wnioski jakie z niego wysnuł nie były logicznie uzasadnione i noszą cechy dowolności, przez co naruszono w szczególności art. 7, 77 § 1,i 80 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ nieprawidłowo przeprowadził proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...]. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie, nie było podstaw do zastosowania przez organ ochrony, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu.