IV SA/Wa 211/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Protokolant ref. Katarzyna Matecka-Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dla realizacji działań oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: PGWWP, wnioskodawca, strona lub skarżący) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw dla realizacji działań polegających na przebudowie przepustu na przebiegu cieku "[...]" oraz regulacji ujściowego odcinka "[...]" o długości ok. 342 m, poprzez wykonanie nowego, zaprojektowanego koryta cieku o długości 247 m – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji lub organ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej: Pismem z 23 kwietnia 2020 r. do RDOŚ w [...] wpłynęło zgłoszenie PGWWP, dotyczące zamiaru prowadzenia działań na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia z 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.; dalej: uop), polegających na zabezpieczeniu przeciwpowodziowym miejscowości [...] nad rzeką [...]. Planowane działania miały być prowadzone w gminie [...] w obrębie następujących działek ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]). Powyższe działki położone są w granicach następujących form ochrony przyrody: Obszar Natura 2000 [...] (wszystkie ww. działki), Obszar Natura 2000 [...] (część ww. działek). Dominująca część działań miała być prowadzona na ok. 350 m ujściowego odcinka jednolitej części wód powierzchniowych "[...]" ([...]), stanowiącej naturalną część wód powierzchniowych. Zakres planowanych prac miał obejmować przede wszystkim: - przebudowę istniejącego przepustu na przebiegu cieku "[...]"; - regulację ujściowego odcinka "[...]" o długości ok. 342 m, poprzez wykonanie nowego, zaprojektowanego koryta cieku o długości 247 m. Powyższe działania miały mieć na celu udrożnienie i usprawnienie odpływu wielkich wód ciekiem "[...]", głównie w sytuacji wystąpienia intensywnych opadów deszczu lub dynamicznego roztopu pokrywy śniegowej, skutkujących narażaniem terenów przyległych na podtopienia. Zgodnie z informacją zawartą w zgłoszeniu, dla tego przedsięwzięcia nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 15 maja 2020 r. wnioskodawca uzupełnił przedmiotowe zgłoszenie o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], dalej: DUŚ). Ponadto, w uzupełnieniu dokonano korekty zgłoszenia, poprzez usunięcie z obszaru planowanych działań działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...]. Następnie, 27 maja 2020 r. wnioskodawca złożył uzupełniające wyjaśnienia do zgłoszenia informując, iż przedmiotowe zgłoszenie, w szczególności w zakresie dotyczącym regulacji ujściowego odcinka [...], jest tożsame pod względem merytorycznym z zakresem objętym [...]. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], RDOŚ w [...] wniósł sprzeciw dla realizacji zgłoszonych prac stwierdzając, że zgłoszone przedsięwzięcie zalicza się do regulacji wód polegających w szczególności na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego. Ponadto, załączona [...] obejmuje swym zakresem przede wszystkim budowę wału przeciwpowodziowego o długości 0,3 km wzdłuż prawego brzegu rzeki [...], zamykającego obniżenie dolinowe w zlewni bezpośredniej [...]. W zakresie inwestycji objętej tą decyzją jest także wykonanie pompowni ze zbiornikiem wyrównawczym w obrębie ujścia [...], przepustów wałowych odprowadzających grawitacyjnie wody tego [...] oraz wykonanie przebudowy istniejącego przepustu w ciągu drogi gminnej kolidującej z tym [...], co wymusza także prace regulacyjne na odcinku ujściowym tego cieku. W zgłoszeniu z 23 kwietnia 2020 r. zaplanowano przebudowę istniejącego przepustu na przebiegu cieku "[...]" na przecięciu z drogą gminną oraz regulację ujściowego odcinka "[...]" o długości ok. 342 m, poprzez wykonanie nowego, zaprojektowanego koryta cieku o długości 247 m. W zakresie działań nie przewidziano budowy wału przeciwpowodziowego oraz wykonania pompowni ze zbiornikiem wyrównawczym, wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie RDOŚ w [...], zgłoszone przez wnioskodawcę prace wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzja ta nie została wydana. Organ I instancji nie zgodził się także z argumentacją, iż [...] odnosi się do zakresu dokonanego zgłoszenia. Jak wskazano w uzasadnieniu, zasadniczym zakresem objętym [...] jest budowa wału przeciwpowodziowego z towarzyszącą mu, niezbędną infrastrukturą. Bliżej nieokreślone w decyzji prace regulacyjne na ujściowym odcinku [...] mają dostosować przekrój poprzeczny i spadek podłużny cieku do projektowanych budowli (tj. wału przeciwpowodziowego, pompowni oraz przepustu). Ponadto w decyzji nie wskazano konieczności ingerencji w układ poziomy cieku (a jedynie w profil poprzeczny i podłużny), co ma miejsce w aktualnym zgłoszeniu. Wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji RDOŚ w [...], zarzucając jej istotne naruszenie przepisów mających wpływ na kształt decyzji, a mianowicie art. 118 ust. 7 pkt 1 uop w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa, polegające na braku rozpoznania przez organ I instancji całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów prowadzącej do uznania, że w zakresie prowadzonego przedsięwzięcia strona nie posiada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości posiada ona decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzja ta została przedłożona organowi I instancji. Mając na uwadze powyższe, wnioskodawca wniósł o uchylenie tej decyzji. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego GDOŚ zauważył, że wnioskodawca planuje wykonanie przebudowy istniejącego przepustu na przebiegu cieku "[...]" i regulację ujściowego odcinka "[...]" o długości ok. 342 m, poprzez wykonanie nowego, zaprojektowanego koryta cieku o długości 247 m – w granicach obszarowych form ochrony przyrody, tj. działki objęte zgłoszeniem znajdują się w granicach obszaru Natura 2000 [...] oraz częściowo w obszarze Natura 2000 [...]. W omawianej sprawie organ I instancji stwierdził, że prace zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem wymagają one uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie została wydana dla tego przedsięwzięcia i dlatego RDOŚ zgłosił sprzeciw dla realizacji tej czynności. W niniejszym przypadku, do zgłoszenia z 23 kwietnia 2020 r. została dołączona [...], którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "[...]", jednak analiza treści tej decyzji wskazała, iż swym zakresem obejmuje ona budowę wału przeciwpowodziowego wzdłuż prawego brzegu rzeki [...], zamykającego obniżenie dolinowe w zlewni bezpośredniej [...]. Wskazano także, że w obrębie ujścia tego [...] do rzeki [...] zostanie wykonany przepust wałowy z pompownią przerzucającą wody z [...] w sytuacji, kiedy odpływ grawitacyjny będzie utrudniony w związku z wysokim stanem [...]. Tym samym decyzja ta nie odnosi się do działań będących przedmiotem zgłoszenia, tj. przebudowy istniejącego przepustu na przebiegu cieku "[...]" oraz regulacji ujściowego odcinka "[...]" o długości ok. 342 m poprzez wykonanie nowego, zaprojektowanego koryta cieku o długości 247 m. Ze względu więc na brak wymaganej przepisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, RDOŚ w [...] zgłosił sprzeciw dla realizacji tych prac. Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ odwoławczy nie znalazł nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, który właściwie i rzetelnie zapoznał się z materiałami dołączonymi do akt sprawy i podjął właściwe rozstrzygnięcie, wynikające wprost z art. 118 ust. 7 pkt 1 uop. Jak wskazano powyżej, dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje swoim zakresem inne przedsięwzięcie (budowa wału przeciwpowodziowego z towarzyszącą mu, niezbędną infrastrukturą) i nie dotyczy czynności związanych z przebudową istniejącego przepustu na przebiegu cieku "[...]" oraz regulacji ujściowego odcinka "[...]". Organ II instancji nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że w niniejszym przypadku [...] obejmuje swoją treścią również ww. prace ziemne, bowiem w decyzji tej jednoznacznie określono cel i zakres prac wskazując, że dotyczy ona inwestycji polegającej na budowie wału przeciwpowodziowego wzdłuż prawego brzegu rzeki [...] z towarzyszącą mu, niezbędną infrastrukturą. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy konkretnego działania, a nie celu, dla którego te działania są realizowane. Tym samym, w niniejszym przypadku nie można domniemywać, że dokument ten obejmuje swoim zakresem także działania będące przedmiotem sprzeciwu zgłoszonego decyzją RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], tym bardziej, że w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach brakuje informacji obejmujących te działania. Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło ją w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, a mianowicie: a) obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa o informacji), polegającą na braku rozpoznania przez organ całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, wadliwej ocenie elementów i zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzącej do uznania, że w zakresie prowadzonego przedsięwzięcia strona nie posiada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości strona posiada decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzja ta została organowi przedłożona; b) obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 118 ust. 3 uop, przejawiającą się w uznaniu, iż skarżący nie posiada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości do zgłoszenia taka decyzja została dołączona; c) obrazę art. 118 ust. 7 pkt 1 uop, polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki do jego zastosowania. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przedmiotem badania Sądu była zasadność wyrażenia sprzeciwu wobec realizacji działań polegających na przebudowie przepustu na przebiegu cieku "[...]" oraz regulacji ujściowego odcinka "[...]" o długości ok. 342 m, poprzez wykonanie nowego, zaprojektowanego koryta cieku o długości 247 m. Zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 4 uop, działania obejmujące roboty ziemne mogące zmienić warunki wodne lub wodno-glebowe, a do takich niewątpliwie zalicza się wykonanie wnioskowanych przez skarżącą prac, wymagają zgłoszenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; dalej: rozporządzenie), opisane prace w obrębie cieku "[...]" zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem, zgłoszone w trybie art. 118 uop, prace wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów obu instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja taka nie została wydana dla przedsięwzięcia określonego w zgłoszeniu skarżącego z 23 kwietnia 2020 r. Z art. 118 ust. 7 pkt 1 uop, wynika, że organ ochrony przyrody stopnia regionalnego wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy działań objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzja ta nie została wydana. Odnosząc się zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie znajdują one realnego odzwierciedlenia w sprawie. Po pierwsze, co do braku rozpoznania przez organ całego materiału dowodowego i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, po analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Sąd zgodził się w pełni z przedstawionym przez organy stanowiskiem, że przedłożona przez skarżącego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] nie odnosi się do zakresu działań ze zgłoszenia. Decyzja ta odwołuje się przede wszystkim do budowy wału przeciwpowodziowego oraz wykonania pompowni ze zbiornikiem wyrównawczym, które to prace nie zostały wskazane w dokonanym przez skarżącego zgłoszeniu, w którym natomiast figuruje przebudowa istniejącego przepustu na przebiegu cieku "[...]" na przecięciu z drogą gminną oraz regulacja ujściowego odcinka "[...]" o długości około 342 m poprzez wykonanie nowego, zaprojektowanego koryta cieku o długości 247 m. Z powyższego wynika, iż oba zakresy działalności nie tylko odbiegają od siebie w obszarze parametrów inwestycji, jak to wskazuje skarżący, ale różnią się rodzajem działalności i tym samym innym oddziaływaniem na środowisko. Ponadto, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wskazano na konieczność ingerencji w układ poziomy cieku, jak ma to miejsce w zgłoszeniu, lecz jedynie w profil poprzeczny i podłużny. Co więcej, jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 67 powołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., działania wskazane w zgłoszeniu to prace polegające na regulacji wód, zaliczające się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a dla takich przedsięwzięć ustawodawca przewidział właśnie obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie, w kwestii zarzutu naruszenia art. 118 ust. 7 pkt 1 uop należy podkreślić, że sprzeciw zostaje wniesiony, jeśli nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotycząca działań objętych takim obowiązkiem oraz wymienionych w zgłoszeniu, co dokładnie ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący przedstawił bowiem w toku sprawy [...], ale nie jest to decyzja spełniająca wymagania określone w powołanym ostatnio przepisie, gdyż wymienione w niej działania nie pokrywają się z działaniami wymienionymi w dokonanym zgłoszeniu. Słusznie zatem organ uznał, że wymagana decyzja nie została uzyskana, pomimo obowiązku spoczywającego na stronie. Błędny jest wniosek skarżącego, że organ powinien każdorazowo opierać się na maksymalnych parametrach inwestycji określonych w [...] i na ich podstawie warunkować potrzebę nowej decyzji. W judykaturze wyrażony został pogląd, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter prejudycjalny, zatem wiąże inne organy, a od tego związania nie ma wyjątków wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/GI 53/17, LEX nr 2297026). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd, co oznacza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże także organ rozstrzygający o sprzeciwie do zgłoszenia. W związku z powyższym, w kompetencji organu decydującego o sprzeciwie do zgłoszonych działań jest nie tylko ustalenie, czy dla planowanego przedsięwzięcia uzyskano decyzję środowiskową, ale także czy zakres takiej decyzji pokrywa się ze zgłoszeniem wnioskodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1138/19, LEX nr 3027010). Organ ten nie dokonuje analizy, czy wykładni [...] w celu oceny oddziaływania na środowisko przy zmniejszonym lub zwiększonym zakresie działań, niż przewiduje to dana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz jest on związany treścią zawartą w decyzji. To na zgłaszającym działania wymienione w art. 118 ust. 3 uop spoczywa obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zupełności tożsamej ze zgłoszeniem. Jeśli wnioskodawca tego obowiązku nie wypełni, wówczas organ działający na podstawie i w granicach prawa musi wnieść sprzeciw do zgłoszenia. Jeszcze raz podkreślić należy kwestię zgodności ze sobą zgłoszenia i [...], gdyż postępowanie toczące się w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r., II OSK 1053/16, LEX nr 2475566, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 169/17, LEX nr 2320909). Z powyższego stanowiska wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma odzwierciedlać konkretnie planowane we wniosku działania, które obejmują ściśle określone przedsięwzięcie. Decyzja nie określa szerokiego zakresu działań, które w sprawie mogłyby lub nie mogłyby zostać przeprowadzone. Decyzja ocenia oddziaływanie w dokładnie określonych przez wnioskodawcę okolicznościach, dotyczących rodzaju działań, czy ich natężenia. Organ kompetentny do wydania sprzeciwu do zgłoszenia musi więc oprzeć się w pełni na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile jest wymagana i stosować literalnie opisane w niej rozstrzygnięcie, co do planowanej inwestycji. Skarżący wskazał, że oddziaływanie na środowisko ukazane w [...] jest mniejsze, ze względu na rezygnację z części prac, jednak to nie on jest władny, aby to stwierdzić. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącego, organ musiałby posłużyć się domniemaniem, którego ustawodawca nie przewidział dla tego zakresu rozstrzygnięć. Występując bowiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskodawca ma obowiązek podać konkretne, a nie przykładowe czy maksymalne parametry przedsięwzięcia, co oznacza, że decyzja ta dotyczy konkretnego przedsięwzięcia, czy działania, a nie celu jakiemu służy. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za chybione. Na zakończenie podkreślić trzeba, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej, jak też w całym przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu. Z tych względów skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie mogła zostać uwzględniona i podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na mocy art. 151 ppsa.