IV SA/Wa 2110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. i K. G. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2017r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] października 2017 r., znak [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz B. G. i K. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L[...] z dnia [...] października 2016 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...], położonych w miejscowości P[...], obręb ewidencyjny P[...], Gmina S[...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2016 r., do Dyrektora RDLP wpłynął wniosek Burmistrza S[...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...], położonych w miejscowości P[...], obręb P[...], Gmina S[...]. Dyrektor RDLP postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla ww. inwestycji. Postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek rozpatrzenia przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zażalenia inwestora. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak [...], Dyrektor RDLP odmówił uzgodnienia projektu decyzji, ponieważ ustalił w oparciu o pismo Burmistrza S[...], iż dla działek o nr ewid. [...],[...],[...] położonych w miejscowości P[...] nie posiada on zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne przy Planie zagospodarowania przestrzennego gminy S[...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w S[...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr IV/26/94 (Dz. Urz. Woj. Piotr, nr 28, poz. 164), który utracił moc [...].12.2003 r. Strona, niezadowolona z postanowienia Dyrektora RDLP, wniosła zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Rozpatrując sprawę organ II instancji w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymienionej tam przesłanki. Przepis ten stanowi, że decyzję można wydać, o ile teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wystąpienie wskazanych tam przesłanek obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak – do odmowy uzgodnienia. Dalej organ wskazał, że pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne. Natomiast, druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie pierwsza z okoliczności wskazanych w tym przepisie (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), nie zachodzi, gdyż planowana inwestycja ma przeznaczenie mieszkaniowe, a nie leśne. Nie zachodzi również druga z okoliczności (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc), gdyż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na niewydanie takiej zgody (pismo Burmistrza S[...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...]). Powyższe w ocenie organu oznacza, że działki ewid. nr [...],[...],[...], położone w miejscowości P[...], obręb ewidencyjny P[...], nie były objęte zgodą uzyskiwaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Skargę na ww. postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] złożył K[...] G[...], zarzucając: 1. rażące naruszenie prawa proceduralnego to jest art. 6, 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w wyniku tego uznanie, że dla terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, który został przesłany organowi do uzgodnienia nie ma zgody na zmianę przeznaczenia gruntów; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) w związku z art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię nie uwzględniającą słusznego interesu strony, pomimo że wobec zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 2004 r. o ustaleniu terenu zwartego i skupionego budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, powinna zostać jeszcze wyrażona oddzielna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów; Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że dla tego samego terenu inwestycyjnego w dniu [...] grudnia 2014 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy pozwalającą na zagospodarowanie tego terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą (znak decyzji [...]). Decyzję tą uzyskał przed zakupem działki. Po zakupie nieruchomości dokonał regulacji jej granic z uwagi na fakt, że na części działki miał swoje ogrodzenie sąsiad. Teren ten został wydzielony a działki z dotychczasowych numerów ewidencyjnych [...],[...] i [...] uzyskały numery [...],[...] i [...]. Z tej przyczyny ponownie wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy, która jednak nie uzyskała pozytywnego uzgodnienia. Skarżący podnosi, że skoro w planie zagospodarowaniu przestrzennego, teren na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został przeznaczony pod skupione budownictwa zagrodowego i jednorodzinne to w procedurze uzgadniania planu musiała zostać uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów. W przeciwnym wypadku plan zagospodarowania przestrzennego powinien być nieważny i nie powinien obowiązywać. Tym bardziej, że przed podziałem działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym Skarżący wraz z żoną uzyskali prawomocną decyzję o warunkach zabudowy. Nie mogą się zatem pogodzić, że obecnie takiej decyzji uzyskać nie mogą. Nadto w sąsiedztwie znajdują się działki, na których powstały budynki mieszkalne. W otoczeniu jest około 7 budynków mieszkalnych, co zdaniem Skarżącego, dodatkowo potwierdza że teren ten nie ma już charakteru leśnego Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Wyjaśnić należy, że organ uzgodnieniowy bowiem dokonuje oceny przedstawionego projektu decyzji w oparciu o normę procesową wskazaną w art. 106 k.p.a. Przepis ten reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej (np. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 466 i n.). Jak się wskazuje w orzecznictwie przepis art. 106 k.p.a. nie odnosi się do przewidzianych w przepisach prawa materialnego form współdziałania polegających na współdecydowaniu (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 27 kwietnia 1995 r., III AZP 4/95). Organ uzgadniający wyraża swoje stanowisko odnośnie konkretnego projektu decyzji i nie ma kompetencji do dokonywania zmian w tym projekcie i tym samym współdecydowania z organem głównym prowadzącym postępowanie. W niniejszej sprawie właściwość organu do uzgodnienia decyzji uzasadniona jest normą kompetencyjną określoną w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w powiązaniu z normą art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. W myśl przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepis art. 92 ust. 2 u.g.n. stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył terenu inwestycyjnego opisanego jako działki nr [...],[...],[...] oznaczone symbolem [...] jak wynika to z wykazu zmian do rejestru gruntów, w sposób prawidłowy uznano konieczność dokonania uzgodnienia przez organ właściwy w sprawie ochrony gruntów leśnych. Właściwość tę określa art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z której to normy wynika, że co do zasady organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Przywołane przepisy u.p.z.p. wskazują, że w sytuacji gdy teren inwestycyjny wedle rejestru gruntów jest działką leśną wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zasady natomiast i kryteria tej ochrony wynikają już z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. I tak zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), gruntami leśnymi w rozumieniu tej ustawy, są grunty m.in. określone jako lasy w przepisach o lasach. Z kolei lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 788) jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Oznaczałoby, że przy takim rozumieniu pojęcia lasu konieczne jest spełnienie poza kwestią przyrodniczą (czyli pokrycia roślinnością leśną) także zdefiniowanie prawne poprzez m.in. zbadanie, czy ma stosowną powierzchnię ten las oraz czy jest przeznaczony do produkcji leśnej. Zestawienie bowiem przepisów u.p.z.p. z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych dawałoby taki efekt, że ochronie wedle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają jedynie te działki leśne, których powierzchnia przekracza 0,10 ha oraz są wykorzystywane produkcyjnie. Powyższa okoliczność nie została jednak zbadania w niniejszej sprawie. Organ przyjął bowiem, że skoro grunty, których dotyczy zamierzenie inwestycyjne oznaczone są w ewidencji symbolem Ls, zatem stanowią one lasy w rozumieniu ww. ustaw. Tymczasem w ocenie Sądu okoliczność czy grunty objęte zamierzeniem inwestycyjnym stanowią las w rozumieniu ustawy o lasach winna zostać zbadana przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jest to bowiem okoliczność istotna z punktu widzenia możliwości realizacji planowanej inwestycji. Przy tym w ocenie Sądu przy ustaleniu, czy teren inwestycji spełnia minimalne wymagania powierzchniowe dotyczące lasu (0,10 ha gruntów leśnych) konieczne będzie wzięcie pod uwagę również innych, przyległych nieruchomości gruntowych, stanowiących odrębne nieruchomości. Pojęcie lasu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach nie jest bowiem kategorią cywilnoprawną i abstrahuje od pojęcia własności, odwołując się wyłącznie do powierzchni, cech przyrodniczych, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania. Pojęcie lasu jest całkowicie niezależne i oderwane od pojęcia nieruchomości gruntowej (por. Bartosz Rakoczy "Komentarz do art.3 ustawy o lasach", stan prawny: 10 stycznia 2010 r., publ. LEX). Tym samym fakt, że dana nieruchomość gruntowa ma powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha, nie pozbawia jej statusu gruntu leśnego w sytuacji graniczenia z innymi gruntami leśnymi, tworzącymi łącznie zwartą powierzchnię ponad 0,10 ha. Nie wyjaśnienia powyżej wskazanej okoliczności oznacza że organy uchybiły przepisom prawa procesowego a to art. 7, 77 k.p.a., a uchybienie to w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Niezależnie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, szczególnie w zakresie otrzymania decyzji dla działek przed podziałek, Sąd wyjaśnia iż okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla sprawy, a Sąd nie może poddać jej swojej kontroli, bowiem związany jest granicami sprawy to po pierwsze a po drugie Sąd nie zna okoliczności wydania wskazanej przez skarżącego decyzji. Nadto Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przypadku zatem ustalenia, że przesłanki wskazane w tym przepisie nie występują, organ jest zobowiązany wydać decyzję odmowną, a organ uzgadniający odmówić dokonania takiego uzgodnienia. Ta okoliczność jednak podlega zbadania, dopiero w razie ustalenia, że grunty objęte planowanym zamierzeniem, w ogóle podlegają ochronie wynikającej z ww. ustaw. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 tej ustawy.