IV SA/Wa 2111/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego D. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2111/16 U Z A S A D N I E N I E Niniejsza sprawa była przedmiotem ponownej oceny WSA w Warszawie. Poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany w niniejszej sprawie w dniu 12.11.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2099/14 został bowiem uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16.06.2016 r., sygn. akt I OSK 1152/15, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Wobec tego WSA w Warszawie został zobowiązany do przeprowadzenia ponownej oceny legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].04.2014 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...].09.2013 r., nr [...]. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w której odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].07.1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], oznaczonej jako działki [...], [...] i [...] o pow. 0,8310 ha, z całości o powierzchni 3,0553 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w B., stanowiącej własność K. C. – przy uwzględnieniu oceny prawnej sformułowanej przez NSA. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Organ stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 tej ustawy. Podał, że z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości położonej w B., w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 7948 m² pod budowę Technikum Ekonomicznego w B., natomiast nieruchomości o pow. 362 m² pod poszerzenie ulicy, co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Niezbędność przedmiotowego wywłaszczenia potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].04.1962 r. Jak wynika z jej treści, inwestycja obejmująca budowę Technikum Ekonomicznego w B. oraz dokonanie inwestycji budowlanych, była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Z treści wniosku wywłaszczeniowego Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w B. z dnia [...] stycznia 1963 r. wynika, że inwestycja ta ujęta była w planie inwestycyjnym instytucji. Organ stwierdził, że spełniona została także przesłanka z art. 6 ustawy, tj. wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Minister podał, że pismem z dnia [...].11.1962 r. Miejska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w B. wystąpiła do K. C. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości obejmującej powierzchnię 8351 m². W aktach archiwalnych brak jest odpowiedzi na tę ofertę, jednakże z treści wniosku wywłaszczeniowego, jak również z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że K. C. nie zgadzał się na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, ani jej sprzedaż po zaproponowanej cenie. W ocenie Organu brak jest podstaw do twierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy rokowaniach. Wobec niepowodzenia rokowań, Miejska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w B. pismem z dnia [...] stycznia 1963 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z wnioskiem o wywłaszczenie części nieruchomości należącej do K. C. pod budowę Technikum Ekonomicznego oraz poszerzenia ulic. Wniosek spełniał wymogi formalne określone w przepisach ustawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. pismem z dnia [...].02.1963 r. poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, natomiast pismem z dnia [...].03.1963 r. wyznaczyło termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...].03.1963 r. Organ stwierdził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego spełniało wymogi określone w art. 16 ustawy. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].07.1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia. Badając prawidłowość kontrolowanej decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania Organ odwołał się do treści art. 21 cyt. ustawy i wskazał, że z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo –odszkodowawczej, przeprowadzonej w dniu [...].03.1963 r. wynika, że wzięli w niej udział m. in. K. C. oraz B. L. - biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.. K. C. wystąpił o przyznanie nieruchomości zamiennej motywując to tym, iż prowadzi gospodarstwo rolne, które jest jego jedynym źródłem dochodu, zatem uszczuplenie powierzchni uprawianej ziemi znacznie uszczupli zyski, a ponadto zakwestionował kwotę odszkodowania za zasiewy. Odnosząc się do kwestii przyznania jako odszkodowania nieruchomości zamiennej, Minister przytoczył treść art. 10 ust. 1 ustawy. Wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...].03.1963 r. organ udzielił K. C. wyjaśnień, iż wywłaszczeniu podlega tylko część nieruchomości i po jego dokonaniu pozostanie mu grunt o obszarze 2,2243 ha, zatem w świetle art. 10 ustawy z 1958 r. nieruchomość zamienna mu nie przysługuje. W rozprawie wziął udział biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - rzeczoznawca rolny, który w dniu [...] marca 1963 r. sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości w części przeznaczonej pod budowę szkoły, na podstawie przepisów art. 8 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy oraz przepisów wykonawczych, w tym zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335 ze zm.). Opinia ta stanowiła faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w przedmiotowej sprawie. Przepisy szczegółowo regulowały zasady przyznawania odszkodowań - ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych, miały charakter cen sztywnych. Odnosząc się do kwestii braku odszkodowania za działki wywłaszczone pod ulicę, Minister powołując art. 8 ust. 7 cyt. ustawy wskazał, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 ustawy tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, pod ulicę wywłaszczono grunt o powierzchni 362 m², z całości wynoszącej 30.553 m², co stanowi 1,18 % całości. Wywłaszczenie nastąpiło pod budowę ulicy, a zatem na cel, o którym mowa w art. 8 ust. 7 cyt. ustawy. Odszkodowanie za uprawy zostało ustalone przez biegłego mgr inż. K. J., który – wobec wcześniejszego zakwestionowania na rozprawie wysokości odszkodowania za zasiewy – sporządził ponowną wycenę upraw znajdujących się na wywłaszczonym gruncie. Biegły ustalił wartość zasiewów na kwotę 974,24 zł. Zatem odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu strony, iż odszkodowanie zostało ustalone na drastycznie zaniżonym poziomie w stosunku do cen wolnorynkowych Organ wskazał, że obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości według cen wolnorynkowych. Także zarzut, iż odszkodowanie nie zostało odebrane przez K. C. organ uznał za niezasadny, uznając że kwestia odebrania odszkodowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości jego przyznania. Z tych względów Minister uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].07.1963 r. również w części dotyczącej odszkodowania. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].04.2014 r. została zaskarżona przez D. C. do WSA w Warszawie. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie wywiązano się z obowiązków nałożonych art. 6 ustawy o ugodowym załatwieniu sprawy kupna nieruchomości na warunkach korzystniejszych dla właściciela aniżeli w przypadku wywłaszczenia. Wskazał, że poprzednik prawny nie mógł przystać na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za kilkunastokrotnie niższą cenę aniżeli ustalana w ówczesnym okresie. Skarżący podniósł, że K. C. nie pokwitował odbioru kwoty 28.612,90 zł przyznanych za wywłaszczoną nieruchomość. O tym, że poprzednik prawny nie pobrał pieniędzy świadczy kopia uwierzytelnionego postanowienia z dnia [...].05.1964 r., sygn. akt [...] Sądu Powiatowego w B.. Z dokumentu tego wynika, że Miejska Dyrekcja Osiedli Robotniczych w B. złożyła pieniądze do depozytu sądowego, z uwagi na to, iż właściciel nieruchomości odmówił ich przyjęcia. W dokumentacji Archiwum Państwowego w B., jak również w Sądzie Rejonowym Wydział Ksiąg Wieczystych, są między innymi potwierdzenia odbioru wezwań, a nie ma pokwitowania odbioru pieniędzy za wywłaszczone nieruchomości. W ocenie Skarżącego, niesłuszne było również wywłaszczenie gruntów pod ulicę bez odszkodowania, a także nieprzyznanie nieruchomości zamiennej. K. C. uważał, iż odszkodowanie jest stanowczo za niskie w stosunku do rzeczywistej wartości wywłaszczonego terenu. Żądał, aby wywłaszczeniem objąć całą nieruchomość przez niego posiadaną i przydzielić mu nieruchomości zamienne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12.11.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2099/14 podzielił trafność ustaleń Ministra i oddalił skargę. Natomiast na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten w całości uchylił i sprawę do ponownego rozpoznania przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Stwierdził bowiem, że Organy błędnie zinterpretowały normę art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarówno Organ nadzoru jak i Sąd nie zauważyli pominięcia ustaleń dotyczących wystąpienia bądź nie przesłanki określonej w tym przepisie, warunkującej wywłaszczenie części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę po wyroku uchylającym NSA, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy oraz będąc w myśl art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA we wskazanym wyroku z dnia 16.06.2016 r., sygn. akt I OSK 1152/15 - doszedł do przekonania, że skarga winna zostać uwzględniona. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Organy rozstrzygające o wywłaszczeniu w niniejszej sprawie, błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwanej dalej ustawą z 1958 r.), i w konsekwencji jej nie zastosowały, nie wyjaśniając rzetelnie powodów, dla których uznały, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w tym przepisie. Artykuł 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi, że: "Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe." W postępowaniu nadzorczym konieczne stawało się więc ustalenie, czy nieruchomość pozostała po wywłaszczeniu jej części, nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe. Przy ocenie tej okoliczności należało mieć na względzie, że wywłaszczona nieruchomość wykorzystywana była pod uprawę żyta i kultywację (te informacje zamieszczono w orzeczeniu o wywłaszczeniu spornej nieruchomości, w Protokole jej objęcia oraz w Elaboracie szacunkowym). Zagadnienie to ma zasadnicze znaczenie zważywszy, że do protokołu rozprawy z dnia [...] marca 1963 r. właściciel nieruchomości złożył oświadczenie, iż dochód z upraw rolnych "stanowi podstawowe źródło utrzymania jego i jego rodziny". W związku z utratą tego źródła dochodu wniósł o przyznanie mu nieruchomości zamiennej. Wobec tego Skarżący jednoznacznie wypowiedział się co do dotychczasowego użytkowania całej nieruchomości, wskazując, że przeznaczona była na cele rolnicze, oraz podnosząc brak możliwości dalszego użytkowania w ten sam sposób pozostałej jej części, po wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 16.06.2016 r., sygn. akt I OSK 1152/15 podkreślił, że Organ orzekający o wywłaszczeniu części nieruchomości nie ustalał, czy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nadawałaby się do "racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe", jak wymagała tego norma zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Organ nadzoru nie dostrzegł pominięcia ustaleń dotyczących ewentualnego wystąpienia przesłanki określonej w tym przepisie, warunkującej wywłaszczenie części nieruchomości. W konsekwencji w postępowaniu o wywłaszczenie spornej nieruchomości nie zbadano, czy możliwe było dokonanie wywłaszczenia części nieruchomości, należącej do K. C.. Niewątpliwie ustalenie czy spełniona została przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi kolejny, obligatoryjny element postępowania wywłaszczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku nadmienił, że pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym kontekście – po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku - Organ nadzoru będzie zobowiązany do oceny prawidłowości orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].07.1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], oznaczonej jako działki [...], [...] i [...] o pow. 0,8310 ha, z całości o powierzchni 3,0553 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w B., stanowiącej własność K. C. – pod kątem rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wiążącym Skład orzekający w niniejszej sprawie wyraził pogląd, że w przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Co się natomiast tyczy zarzutu nieprzydzielenia nieruchomości zamiennej, to za NSA należy podkreślić, że w tej sprawie ówczesny właściciel nieruchomości wywłaszczanej nie sformułował w sposób wyraźny żądania dostarczenia mu nieruchomości zamiennej (jak to miało miejsce w późniejszym postępowaniu o wywłaszczenie drugiej części nieruchomości należącej do K. C., o ogólnej powierzchni 3,0533 ha). Wywłaszczenie zaś w tym zakresie było przedmiotem oceny WSA w Warszawie dokonanej w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2109/13, od którego wniesioną skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2523/14. Wobec tego Minister w niniejszej sprawie był zwolniony konieczności rozważania tej kwestii. Wobec braku inicjatywy ze strony właściciela, nie można zatem było uznać zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. za trafny. Co do pozostałych zagadnień, podniesionych w skardze kasacyjnej, których NSA nie uznał za prowadzące do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].07.1963 r. nr [...] – wywody zawarte w cyt. wyroku NSA zachowują aktualność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o uchyleniu zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 190 P.p.s.a. - w pkt. 1 sentencji. W ocenie Sądu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma charakter uzupełniający, może więc zostać dopełniony przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., co pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania – w pkt 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w jego uzasadnieniu.