IV SA/Wa 2116/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla postanowienie organu II instancji; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżącej P. Sp. z.o.o, [...] 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie rozlewni gazu płynnego o całkowitej pojemności zbiorników ok. [...] m wraz ze stanowiskami przeładunkowymi statków, cystern kolejowych i autocystern na terenie działki nr [...] na Nabrzeżu [...] w porcie [...] realizowanej w dwóch etapach: I etap - budowa zbiorników o pojemności do [...] m ! i całego ciągu technologicznego umożliwiającego uruchomienie i funkcjonowanie terminalu; II etap - budowa pozostałych zbiorników wraz z ich osprzętem. W postanowieniu organ wniósł o zawarcie w decyzji dwóch uwag, tj. konieczności uzgodnienia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów określających zakres właściwości dyrektora urzędu morskiego w toku postępowania o pozwolenie na budowę oraz wymogu uzgodnienia z Urzędem Morskim w G. projektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że zamierzenie zlokalizowane w obszarze portu uzgodniono na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502). Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółka z o. o. P. z siedzibą w L. podnosząc, że planowana inwestycja ograniczy możliwość korzystania przez Spółkę z nabrzeża i transportu kolejowego, co z kolei spowoduje jej znaczne straty finansowe. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że projekt decyzji Urzędu Miasta w G. o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przygotowany na wniosek firmy B. Sp. z o. o. Jako strona w postępowaniu uczestniczy firma P. z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z obszarem objętym wnioskiem firmy B. Minister Infrastruktury wskazał, że Urząd Morski w G. uzgodnił zamierzenie zlokalizowane na terenie portu [...] na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich oraz wyjaśnił, że wypełnienie szczegółowych warunków zawartych w pkt 2 ppkt a projektu decyzji o warunkach zabudowy na etapie projektu budowlanego zapewni zagospodarowanie terenu portu zgodnie z przepisami określającymi zakres właściwości dyrektora urzędu morskiego. P. Sp. z o. o. wniosła skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury żądając uchylenia tego postanowienia ze względu na nieokreślenie wszystkich warunków niezbędnych dla prawidłowego wykorzystania nabrzeża portu. Spółka ponadto zarzuca, że organy obu instancji nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 9 i 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze dalej podniesiono, że zaskarżone postanowienie powinno zawrzeć warunki dla nowej inwestycji, które rozwiążą problem korzystania z Nabrzeża [...] przez Spółkę z o.o. P. w zakresie swobodnego rozładunku gazowców przez 360 dni w roku z uwzględnieniem warunków bezpieczeństwa, oraz rozwiążą problem obsługi ruchu kolejowego w sposób nie zakłócający dystrybucję gazu na terenie terminalu L. Spółki z o.o. P. przez 360 dni w roku. Postanowienie powinno uwzględnić konieczność zachowania wymaganych przepisami odległości od istniejących i zaprojektowanych obiektów na terenie terminalu L. P. Sp. z o.o. Spółka zarzuciła także, że postanowienie drugiej instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia ani prawnego ani faktycznego, uniemożliwiając zrozumienie rozstrzygnięcia. Dodatkowo Spółka zauważyła, że w dniu [...] lipca 2005 r. Prezydent Miasta G. wydał decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podstawę jej uwzględnienia stanowi naruszenie przez organy obydwu instancji art. 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 Kpa). W rozpoznawanej sprawie organy administracji morskiej dokonały uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie rozlewni gazu płynnego o całkowitej pojemności zbiorników ok. [...] m3 wraz ze stanowiskami przeładunkowymi statków, cystern kolejowych i autocystern na Nabrzeżu [...] w porcie [...]. W myśl przepisów prawa funkcja decyzji o warunkach zabudowy polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa (ustaw i aktów wydanych na ich podstawie) oraz wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Rolą tej decyzji jest gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przesądza więc, po spełnieniu wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, o możliwości realizacji zamierzenia na określonym terenie - tj. na Nabrzeżu [...] w porcie [...]. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca Spółka wskazała, że realizacja planowanej inwestycji na terenie działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] na Nabrzeżu [...] ograniczy możliwość korzystania przez nią z nabrzeża i transportu kolejowego, a to z kolei przyczyni się do poniesienia przez nią strat finansowych. Spółka podniosła w skardze, iż w razie realizacji tej inwestycji - w czasie, gdy B. Sp. z o. o. będzie rozładowywać statek -jej przedsiębiorstwo nie będzie mogło funkcjonować w porcie oraz nie będzie możliwa dystrybucja jej gazu z terminalu L. Wyjaśniła również, że przejazd cystern nie jest możliwy - zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi - w pobliżu miejsca rozładunku, a tory kolejowe wykorzystywane przez Spółkę przebiegają właśnie w pobliżu planowanej stacji rozładunkowej L. Zarzuty podniesione przez skarżącą Spółkę, zarówno w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G., jak i skardze na postanowienie Ministra Infrastruktury, sprowadzają się więc, do zakwestionowania dopuszczalności tego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy terenie. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanych postanowień organy administracji morskiej nie odniosły się do zarzutu nieuwzględnienia interesu prawnego skarżącej Spółki w postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy, a mianowicie nie rozważyły ograniczeń jakie mogą powstać po zrealizowaniu planowanej inwestycji na tym terenie, dotyczących rozładunku statków świadczonego przez Spółkę P. i ograniczeń w ruchu kolejowym przy dystrybucji gazu. W kontekście ich ustawowych zadań, nie zajęły one stanowiska odnośnie możliwości realizacji przedsięwzięcia na terenie Nabrzeża [...] w porcie [...] ani nie zawarły też konkretnych warunków, pod jakimi planowana inwestycja mogłaby być realizowana. Nie wyjaśniły tego, jak realizacja planowanej inwestycji na tym terenie wpłynie na możliwości wykorzystania nabrzeża portu przez skarżącą Spółkę. Podstawą uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie rozlewni gazu płynnego na Nabrzeżu [...] w porcie [...] są przepisy art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.), zgodnie z którymi decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Przepisy wskazują również, iż w razie wykorzystywania pasa technicznego do innych celów niż wymieniony w art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy, wymagana jest zgoda właściwego organu administracji morskiej, który jednocześnie określa warunki wykorzystania pasa technicznego. Jak wskazują przepisy ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej określające kompetencje i terytorialny zakres działania organów administracji morskiej do ich właściwości należą sprawy z zakresu administracji rządowej związane z korzystaniem z morza w zakresie unormowanym tą ustawą i innymi ustawami, w szczególności uzgadnianie decyzji w sprawie wydawania pozwoleń wodnoprawnych i pozwoleń budowlanych na obszarze pasa technicznego, morskich portów i przystani, morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, jak również wszelkich innych decyzji dotyczących zagospodarowania tego pasa (art. 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 10). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy administracji morskiej nie wskazały w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć tych aspektów, które rozważył jako związane z zadaniami organu uzgadniającego. W uzasadnieniu nie wskazano konkretnych ustaleń faktycznych, których pełna analiza, z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez dyrektora urzędu morskiego, stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdzenie jedynie tego, iż Dyrektor Urzędu Morskiego w G. uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy wspomnianej wyżej inwestycji z powołaniem się na art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie pozwala na ocenę przesłanek, którymi kierował się organ. Należy także stwierdzić, że organ odwoławczy nie odniósł się konkretnie do zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem może być utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Organ odwoławczy obowiązany jest do tego, aby w sposób pełny odnieść się do poszczególnych zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury w sposób ogólnikowy wskazał, że kwestie podniesione przez P. Sp. z o. o. w zażaleniu, dotyczące swobodnego rozładunku gazowców przez Spółkę oraz obsługi ruchu kolejowego w sposób nie zakłócających dystrybucję gazu na terenie terminalu L. Spółki, odnoszą się do rozwiązań szczegółowych, które na etapie ustalania warunków zabudowy nie mogą być rozwiązane, natomiast zostaną uwzględnione na etapie uzgadniania projektu budowlanego. Nie rozważył natomiast czy planowana inwestycja, w świetle zarzutów zażalenia, w ogóle może być zrealizowana w proponowanej lokalizacji. To wszystko wskazuje, że postępowanie organu odwoławczego nie zostało przeprowadzone w sposób dokładny i pełny. Należy zauważyć również, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, a więc mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 Kpa zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 Kpa. Treść przepisu art. 81 wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może zapoznać się z zebranymi dowodami, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Organ współdziałający na podstawie art. 106 Kpa powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 Kpa). Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organy administracji wywiązały się z nałożonych na nie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązków w zakresie wyżej wskazanym. Podsumowując, należy stwierdzić, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie uzgodnienia przez inny organ, to uzgodnienie takie powinno dotyczyć wszystkich aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego, przy czym wykonywanie tego uprawnienia nie może być dowolne. Winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. W niniejszej sprawie brak szczegółowych ustaleń faktycznych nie pozwala na ocenę, czy uzgodnienie projektowanej inwestycji zostało dokonane z uwzględnieniem ustawowych zadań organu uzgadniającego, tj. Dyrektora Urzędu Morskiego w G. Dopiero szczegółowe odniesienie się organu do zakresu jego działania w ramach postępowania uzgodnieniowego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pozwoli na ocenę postanowień zawartych w rozstrzygnięciu organu administracji i ewentualne zbadanie tego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem przez Sąd. Ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego w kontekście zagadnień istotnych z punktu widzenia zakresu działania organu, w ocenie Sądu, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).