IV SA/Wa 2116/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...] II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego O. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2116/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania O. (dalej "O.") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania nakazu wstrzymania prac polegających na pogłębianiu rowów melioracyjnych i kanałów: W. i N. poprzez wykaszanie skarp oraz odmulanie dna przez usunięcie namułu o grubości 20 cm i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności, mających na celu przywrócenie poprzedniego stanu obszarów Natura 2000: obszaru specjalnej ochrony ptaków B. [...] oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...], utrzymał decyzję RDOŚ w mocy. II. Zaskarżona decyzja GDOŚ z dnia [...] czerwca 2012 r. zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: 1. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego obszaru Natura 2000, przekształconego poprzez przeprowadzenie prac konserwatorskich na Kanale [...] (odcinek 0+000 – 4+060) oraz Kanale N. I (odcinek 0+000 – 4+000) w gminie S. (dalej "prace konserwatorskie"). 2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda nakazał podjęcie czynności, mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego obszaru B. [...]. 3. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Minister Środowiska (dalej "Minister") uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. i przekazał Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia. 4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. 5. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. w mocy. 6. Wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1777/08, wydanym na skutek rozpatrzenia skargi O. na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2008 r., Sąd uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. 7. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1510/09 , Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") oddalił skargi kasacyjne od wyroku Sądu z dnia 4 maja 2009 r. 8. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. RDOŚ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. 9. O. wniósł do GDOŚ odwołanie od decyzji RDOŚ. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. GDOŚ rozpoznał odwołanie O. od decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymując decyzję RDOŚ w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Z dniem 15 listopada 2008 r. zmieniło się brzmienie art.37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 z późn.zm.). W świetle nowego brzmienia przywołanego przepisu wydanie orzeczenia na jego podstawie wymaga łącznego spełnienia się dwóch przesłanek, tj.: 1) stwierdzenia, że dane działanie, oddziałujące na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art.27 ust.3 pkt 1 ustawy, zostało podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art.34 lub w art.35a ustawy, 2) stwierdzenia, że działanie to może mieć znaczący negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000. 2. Przedmiotowe prace konserwacyjne zostały przeprowadzone zostały na terenie dwóch obszarów Natura 2000: 1) na obszarze specjalnej ochrony ptaków B., 2) na obszarze mającym znacznie dla Wspólnoty B.. 3. Dla przeprowadzenia przedmiotowych prac konserwacyjnych niezbędne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Podmiot, który przeprowadził prace decyzji takiej jednakże nie uzyskał. W następstwie powyższego jedna z przesłanek, upoważniających organ do zastosowania art.37 ustawy została zatem spełniona. 4. Do wyjaśnienia pozostaje kwestia, czy prace konserwacyjne spowodowały znaczący negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000. W tym celu została wykonana ekspertyza: "Ocena wpływu konserwacji rowów melioracyjnych oraz Kanałów W. i Z. na stosunki wodne terenu chronionego B." ([...], październik 2011 r.). 5. Na podstawie badań przeprowadzonych w 2008 r. RDOŚ ustalił, że przeprowadzone prace konserwatorskie nie spowodowały negatywnych skutków dla ptaków występujących w tym terenie. Ponadto, dzięki procesom samoregulacji, które wystąpiły w tym okresie w przyrodzie, nastąpiło zniwelowanie efektów przeprowadzonych prac konserwacyjnych, w związku z czym słusznie w ocenie GDOŚ za bezpodstawne uznano podejmowanie działań, zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu tego terenu, tj. do stanu przed realizacją spornych prac. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem O., że RDOŚ zastosował błędną wykładnię art.37 ustawy o ochronie przyrody poprzez założenie, że nie można twierdzić o działaniu mogącym znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 w sytuacji, gdy po upływie pięciu lat od realizacji działania nie zidentyfikowała aktualnie trwającego znaczącego oddziaływania. IV. O. wniósł do Sądu skargę na decyzję GDOŚ, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: - rażące naruszenie art.153 p.p.s.a. w związku z błędnym zastosowaniem art.105 § 1 k.p.a., - błędną wykładnię art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, - rażące naruszenie art.77 § 1 k.p.a. w związku z nieustanowieniem biegłych, w tym także z zakresu ornitologii i dziedziny siedlisk przyrodniczych chronionych z mocy unijnej Dyrektywy Siedliskowej, ratyfikowanej przez Rząd R.P., co skutkowało naruszeniem zasady przezorności, ustanowionej w tej dyrektywie. Uzasadniając zarzuty skargi, O. podniósł w szczególności, co następuje: 1. Ponownie orzekając w sprawie RDOŚ i GDOŚ nie uwzględniły jednoznacznego i wiążącego ustalenia zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1777/08, stosownie do którego; "Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną o braku podstaw prawnych o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art.37 ustawy o ochronie przyrody". Wyrok ten, którego prawidłowość potwierdził NSA, oddalając złożone od niego skargi kasacyjne, zapadł w dacie, w której obowiązywało już aktualne brzmienie art.37 ustawy o ochronie przyrody. Brak zastosowania w sprawie ustaleń Sądu przesądza o rażącym naruszeniu przez organy art.153 p.p.s.a. Wadliwie przyjęły organy, że stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu nie wyklucza ponownego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Postępowanie to winno w ocenie O. zakończyć się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. 2. RDOŚ wadliwie wyłożył art.37 ust.1 ustawy, przyjmując że nie można stwierdzić wystąpienia działania "mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000" w sytuacji, gdy po upływie ponad 5 lat od realizacji tego działania nie zidentyfikowano aktualnie trwającego znacząco negatywnego oddziaływania. 3. W zakresie wpływu przeprowadzonych działań, polegających na odmuleniu (na głębokość 20 cm) rowów – Kanału W. i N. I, jak również innych tego typu urządzeń (np. rów G2), ich brak negatywnego (znaczącego) oddziaływania nie został przez RDOŚ należycie uwiarygodniony. Ponadto wobec sprzecznych informacji (twierdzeń) znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dotyczących wpływu pogłębienia kanałów i innych prac należało powołać niezależnych biegłych. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję GDOŚ oraz utrzymaną nią w mocy decyzję RDOŚ, ponieważ naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Kontrola zaskarżonej decyzji GDOŚ prowadzi co następujących wniosków: 1. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją GDOŚ było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na podmiot, który wykonał prace konserwacyjne obowiązków, o których mowa w art.37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. 2. Wyżej przywołany przepis stanowi, że jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. 3. Okolicznością istotną z punktu widzenia oceny legalności decyzji GDOŚ i RDOŚ jest fakt, że organy te orzekały ponownie, po uchyleniu przez Sąd, wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r. ich wcześniejszych decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie w tej sytuacji zachodzi konieczność dokonania oceny, czy przy ponownym orzekaniu w sprawie zastosowano się do obowiązków, wynikających z art.153 p.p.s.a. 4. Podkreślić należy, że w wyroku Sądu z dnia 4 maja 2009 r. zawarto następującą ocenę (str.9 – 10 uzasadnienia): "Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przeprowadzone prace polegały na wykoszeniu skarp oraz dna rowów i kanałów, a także na odmuleniu rowów melioracyjnych poprzez usunięcie z ich dnia namułu o gr. 20 cm, który nagromadził się, jak wskazał Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, z powodu braku bieżącej konserwacji, która nie była przeprowadzana ze względu na brak środków finansowych. Prace te, jak utrzymuje strona skarżąca, spowodowały zmianę stosunków wodnych na terenie chronionym Natura 2000 – B., co ma negatywny wpływ na występujące na tym obszarze chronione gatunki roślin i zwierząt. Organ nie przeczy temu, że w wyniku tych prac doszło do zmiany stosunków wodnych na terenie chronionym – B. W świetle przytoczonej wyżej definicji "bieżącej konserwacji" uznanej w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu naczelnego, że przeprowadzone prace stanowiły bieżącą konserwację, skoro nie ulega wątpliwości, że prace konserwacyjne przedmiotowych rowów i kanałów nie były wykonywane na bieżąco, ale w znacznych odstępach czasowych. Brak bieżącej konserwacji spowodował zamulenie tych urządzeń melioracyjnych w takim stopniu, który w konsekwencji miał korzystny wpływ na występujące gatunki roślin i zwierząt na obszarze chronionym Natura 2000 – B. Odmulenie dna urządzeń melioracyjnych, jak też usunięcie roślinności z dna i skarp tych urządzeń, spowodowało więc niewątpliwie negatywne skutki dla tego obszaru chronionego i występujących na nim roślin i zwierząt. Skoro, jak wynika z akt sprawy, w wyniku przeprowadzonych robót melioracyjnych doszło do istotnej zmiany stosunków wodnych na obszarze chronionym Natura 2000, to należy przyjąć, że w tych okolicznościach podmiot prowadzący te prace obowiązany był uzyskać od wojewody decyzję ustalającą warunki prowadzenia tychże prac. Wymaga podkreślenia, iż wedle art. 46 ust.4 pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót melioracyjnych, a więc decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że podmiot prowadzący przedmiotowe roboty melioracyjne powinien najpierw uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach a następnie decyzję ustalającą warunki prowadzenia tych robót. W tych warunkach nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie wydania na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody nakazu natychmiastowego wstrzymania prac oraz wydania nakazu podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru Natura 2000 – B. (...) Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną o braku podstaw prawnych o umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ustawy o ochronie środowiska.". Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., oddalającym skargi kasacyjne, NSA podtrzymał cytowane wyżej stanowisko. 5. W świetle powyższych stwierdzeń, zawartych w wyroku Sądu uznać należy, że Sąd zakwalifikował działania konserwacyjne, jako działania, które wywołały znaczące negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Tym samym uznać należy, że Sąd stwierdził wystąpienie obu przesłanek przewidzianych w art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących podstawę do ewentualnego zastosowania instrumentów wskazanych w dalszej części tego przepisu, a zatem stwierdził, po pierwsze, podjęcie określonych działań bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej, po drugie, wywołanie przez te działania znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. 6. Stwierdziwszy powyższe okoliczności Sąd, orzekając wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., konsekwentnie uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.37 ust.1 ustawy. 7. Powyższego jednakże nie można interpretować w ten sposób, że orzekające w sprawie organy zostały zobowiązane do wydania w sprawie orzeczenia pozytywnego, tj. zawierającego nakaz natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Decydujący w tej kwestii jest bowiem wyłącznie stan faktyczny, istniejący w dacie ponownego orzekania w sprawie. 8. Nie można bowiem tracić z pola widzenia oczywistego celu instrumentów, o których mowa w art.37 ust.1 ustawy. Instrumenty te znajdą bowiem swoje uzasadnienie wyłącznie wtedy, gdy niepożądana ingerencja w obszar chroniony nie tylko, że miała miejsce w przeszłości ale trwa w dalszym ciągu, w konsekwencji czego istnieje zarówno potrzeba, jak i możliwość powstrzymania tej ingerencji poprzez nałożenie na jej sprawcę stosownych zakazów i nakazów. Stwierdzenie braku kontynuacji takiej nielegalnej ingerencji w dacie orzekania w sprawie, nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania, o którym mowa w art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, z racji jego bezprzedmiotowości. 9. Wbrew stanowisku skargi należy zatem przyjąć, że sformułowanie w wyroku Sądu z dnia 4 maja 2009 r. oceny odnośnie braku podstaw do umorzenia postępowania w dacie wydania decyzji, które były przedmiotem kontroli Sądu, nie uniemożliwiało ponownego umorzenia postępowania w sprawie w sytuacji, w której w toku ponownego rozpoznania sprawy przesłanki faktyczne do zastosowania instrumentów z art.37 ust.1 nie wystąpiły. Tego rodzaju sytuacja wystąpi wtedy, gdy ingerencja w obszar Natura 2000, wprawdzie niekwestionowana, jest jednakże faktem z przeszłości, niewywołującym żadnych skutków w dacie orzekania przez organy. Podkreślenia wymaga, że przepis art.37 ust.1 ustawy o ochronie przyrody nie jest przepisem, mającym na celu nałożenie na sprawcę ingerencji sankcji z tytułu dopuszczenia się tej ingerencji, a służy wyłącznie powstrzymaniu jej trwających w dacie orzekania negatywnych skutków. 10. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji GDOŚ należy stwierdzić, że organ odwoławczy poczynił obszerne rozważania na temat tego, czy działania konserwacyjne spowodowały znacząco negatywne oddziaływanie na rzecz ochrony obszaru Natura 2000, ostatecznie przyjmując, że oddziaływanie takie nie wystąpiło. Stwierdzić jednakże należy brak dostatecznej czytelności zaskarżonej decyzji GDOŚ oraz utrzymanej nią w mocy decyzji RDOŚ w tym zakresie. Przedstawiając własne stanowisko w sprawie organy nie wyjaśniły w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny, czy ich zdaniem w przeszłości nie doszło do znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 (stanowisko takie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z oceną sformułowaną przez Sąd), czy też że pomimo wystąpienia takiej ingerencji w przeszłości skutki tej ingerencji ustały przed datą orzekania w sprawie, co było przesłanką do umorzenia postępowania. Kwestia ta musi być w jednoznaczny sposób rozstrzygnięta w decyzjach. 11. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ ponownie orzeknie w sprawie, wyjaśniając czy obecnie występują przesłanki faktyczne do stosowania instrumentów, o których mowa w art.37 ust.1 ustawy. Jeżeli przesłanki te występują, należy wydać decyzję pozytywną, jeżeli nie występują, to pomimo występowania oddziaływania w przeszłości, postępowanie w sprawie należy umorzyć. 12. Przy ponownym orzekaniu w sprawie organy winny ponadto rozważyć, czy zachodzi celowość powołania biegłych na okoliczności wskazane w skardze (wpływ dokonanego pogłębienia kanałów i innych zabiegów melioracyjnych na siedliska przyrodnicze i siedliska występowania ptaków z gatunków umieszczonych w Zał. I do unijnej Dyrektywy Ptasiej). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.