IV SA/Wa 2117/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - skargę oddala - Burmistrz W. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla A. O. w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m² i ujawnionej w kw nr [...]. Wzrost wartości spowodowany został zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa działka została zbyta przez A. O. w [...] części. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. dokonano, na wniosek A. O., zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki z terenu o priorytecie funkcji rolniczych (oznaczonych symbolem O.2.) na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (oznaczony symbolem U.1.). W § 3 powyższej uchwały określono stawkę procentową równą 30%, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz W. wskazał, iż zgodnie a art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, burmistrz pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Organ pierwszej instancji podniósł, że po zmianie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego dokonano podziału geodezyjnego działki nr [...] na normatywne działki budowlane. W wyniku tego podziału powstały działki oznaczone numerami od [...] do [...], w tym przedmiotowa działka nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną. Burmistrz W. zaznaczył, iż A. O. sprzedał udziały w przedmiotowej działce w łącznej wysokości [...]. Zaistniały więc przesłanki wynikające z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do naliczenia tzw. renty planistycznej, toteż w wyniku wszczętego z urzędu postępowania ustalono stosowną opłatę posiłkując się operatami szacunkowymi sporządzonymi przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którymi przed zmianą planu wartość zbytych udziałów w przedmiotowej działce wynosiła [...] zł, a po jego zmianie [...] zł. Wartość zbytych udziałów wzrosła więc o [...] zł, a 30 % z tej kwoty to ustalona przez organ opłata w kwocie [...] zł. Organ pierwszej instancji podniósł, że przy szacowaniu wartości przedmiotowej działki nie brano pod uwagę żadnych nakładów właściciela, a wzrost jej wartości został wygenerowany wyłącznie przez zmianę przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz W. zaznaczył ponadto, iż na wysokość naliczonej opłaty nie ma wpływu cena uzyskana w wyniku zbycia działki. We wniesionym odwołaniu A. O. zarzucił, ze renta planistyczna nie uwzględnia art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności pkt 2, 3 i 6 oraz wniósł o umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] skarżący A. O. zarzucił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy zbycie udziałów w prawie własności przedmiotowej działki miało miejsce między dniem [...] czerwca 2001 r. a dniem [...] marca 2003 r., tj. jeszcze przed wejściem w życie powyższej ustawy. Skarżący podniósł ponadto, iż wybiórczo potraktowano art. 36 ust. 4 wspomnianej wyżej ustawy, a pominięto art. 37 ust. 5, 6 i 9. A. O. wskazał, że – wbrew art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a, b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – nie został pisemnie zawiadomiony o terminie wyłożenia projektu planu w sytuacji, gdy jego interes prawny był naruszony ustaleniami planu. Wątpliwości u skarżącego budzi również uchwała z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], której jedyną treścią było ustalenie renty planistycznej, podczas gdy uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] nic na ten temat nie wnosi, mimo, że działka nr [...] była nią objęta. Skarżący podniósł, iż poniósł ogromne straty przy zbyciu udziałów w prawie własności przedmiotowej działki, ponieważ jego kontrahenci domagali się takiej samej ceny za m² gruntu, po jakiej Urząd Miasta kupił od niego [...] m² gruntu wypłacając rekompensatę [...] zł za m², podczas gdy zgodnie z wyceną m² gruntu był warty [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi zaznaczając, że obowiązkiem organu administracyjnego jest prowadzenie postępowania w zakresie pewnych ustaleń wynikających z udokumentowanego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną / art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze wzrostem jej wartości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte z urzędu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają normy prawnej ustalającej moment, który należy uznać za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W tej sytuacji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało pogląd, zgodnie z którym za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę /postanowienie NSA z 4.03.1981r., S.A. 654/81 ONSA 1981, Nr 1, poz. 15/. Przy czym przyjmuje się, że nie może to być czynność przygotowawcza organu zmierzająca do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte z urzędu a musi być to czynność dokonana wobec strony. Zatem jeżeli pierwszą czynnością organu administracji publicznej będzie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, za datę wszczęcia postępowania uznać należy dzień doręczenia tego zawiadomienia stronie. W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...] marca 2003r. Burmistrz W. wystosował do skarżącego A. O. zawiadomienie, iż na podstawie art. 61 § 4 kpa w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / tekst jedn. Dz. U. 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. / zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne w tym m. in. nr [...] w pbr. [...] położone we wsi Z. przy ul. M., w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Zawiadomienie to zostało doręczone A. O. w dniu [...] kwietnia 2003r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru pisma znajdujące się w aktach administracyjnych. W tej sytuacji należy uznać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] kwietnia 2003r. W dacie tej, tj. [...] kwietnia 2003r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. /Dz. U. Nr 80, poz. 717ze zm./ zgodnie z art. 89 weszła w życie w dniu 10 lipca 2003r. i z tą datą ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc. Jednakże zgodnie z przepisami przejściowymi nowej ustawy, tj. art. 85 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zostało zakończone ostateczną decyzją dopiero w dniu [...] września 2005r. Tak więc zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] wynika, że została ona wydana na podstawie art. 36 ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] września 2005r. sygn. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a więc również wskazaną w decyzji organu pierwszej instancji podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 36 ust. 3 i 9 ustawy a dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Faktem jest, że niesłusznie w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przytoczył treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro podstawą rozstrzygania była ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w ocenie Sądu nie jest to uchybienie dyskwalifikujące pod względem merytorycznym decyzję organu drugiej instancji, gdyż faktycznie organ ten utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji potwierdził, że podstawą rozstrzygnięcia jest art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie jest art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości / użytkownikiem wieczystym /, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Istota obowiązku uregulowanego w cytowanym powyżej przepisie sprowadza się do konieczności uiszczenia przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego w/w jednorazowej opłaty w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. - wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany; - zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w odniesieniu do w/w przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, iż słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż w wyniku zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2000r. Nr [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] będącej drogą wewnętrzną, w której to prawie własności skarżący zbył udziały w łącznej wysokości [...]. Analiza akt sprawy wskazuje, iż zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, oznaczoną symbolem U.1. Przed zmianą planu nieruchomość położona była w obszarze strefy o priorytecie funkcji rolniczych o oznaczeniu w planie O.2. Wobec powyższego, kierując się dyspozycją art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ w celu ustalenia, czy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołał biegłego rzeczoznawcę. Sporządzone przez niego dla celów niniejszego postępowania, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm./ oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego / Dz. U. Nr 230, poz. 1924 / operaty szacunkowe wskazują na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości tj. działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej we wsi Z. Kolejną przesłanką warunkującą możliwość żądania uiszczenia renty planistycznej przez byłego właściciela, zbytej nieruchomości czy też udziałów w takiej nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, jest zgodnie z art. 36 ust. 6 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgłoszenie przez organ roszczenia w tym zakresie w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego / por. wyrok NSA z dnia 7 października 2005r. sygn. akt II OSK 93/05 / przyjmuje się, iż wnoszenie roszczeń wymaganych w trybie publicznoprawnym oznacza nic innego jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Dochodzenie powyższego roszczenia jest zatem ograniczone czasowo. Termin rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące i biegnie przez okres pięciu lat. A zatem zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany po tym okresie wyłącza możliwość wymierzenia renty planistycznej od zbywcy. Jak wynika z akt sprawy uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2000r. w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Województwa [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2001r. i obowiązuje po 14 dniach od publikacji, tj. od [...] marca 2001r. A zatem pięcioletni termin upływał w dniu [...] marca 2006r. Skarżący dokonał zbycia udziałów w przedmiotowej nieruchomości umowami zawartymi w formie aktów notarialnych w dniach: [...].06.2001r. Rep. A [...],[...].06.2001r. Rep. [...],[...].06.2001r. Rep. [...],[...].06.2001r. Rep. [...],[...].04.2003r. Rep. [...],[...].03.2003r. Rep. [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zaś wszczęte z urzędu w dniu [...] kwietnia 2003r., a zatem jeszcze przed upływem w/w terminu. W świetle powyższego przyjąć należy, iż w rozpoznawanej sprawie, spełnione zostały przesłanki warunkujące wymierzenie skarżącemu renty planistycznej, której wartość procentowa, zgodnie z § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2000r. w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Wołomin wynosi 30 %. Taką też stawkę przyjął organ pierwszej instancji przy obliczaniu opłaty, kierując się przy tym również wartością działki. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w skardze, iż "Urząd wykupił z mojej działki nr [...] – [...] m² pod drogę oznaczoną [...] wypłacając rekompensatę po [...] zł za m² podczas gdy wartość tych gruntów została wyceniona po [...] zł za m². Miało to duże znaczenie przy zbyciu udziałów pod drogę [...], które to udziały musiałem również sprzedać po [...] zł za m², ponieważ nabywcy powoływali się na równość traktowania stron przy zakupie gruntów pod drogę. Z tego tytułu poniosłem ogromne straty." Należy uznać, iż nie jest on zasadny. Jak wynika ze stanowiska organu pierwszej instancji, wysokość odszkodowania za grunt stanowiący działkę [...] przejęty pod drogę została ustalona na podstawie ugody zawartej pomiędzy Gminą W., a skarżącym. Jeżeli między stronami istnieje spór co do wysokości tego odszkodowania, to zgodnie z art. 36 ust. 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym spory w tych sprawach rozstrzygane są przez sądy powszechne. Natomiast, co do wartości m² przy sprzedaży udziałów w działce nr ewid. [...] w drodze umów cywilno-prawnych, to należy zauważyć, że wartość ta została wynegocjowana przez strony i nie ma ona żadnego przełożenia na wysokość renty planistycznej. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się na dzień jej zbycia. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Biegły zgodnie z tymi regułami w operatach szacunkowych ustalił wzrost wartości poszczególnych udziałów sprzedawanych w przedmiotowej nieruchomości będący podstawą ustalenia wysokości renty planistycznej od wszystkich sprzedanych udziałów w nieruchomości. Słusznie organ wskazał, że cena uzyskana w wyniku sprzedaży nieruchomości nie ma żadnego wpływu na wysokość opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zarzuty skarżącego dotyczące uchwał nr [...], nr [...], i nr [...] nie mogą być skutecznie podnoszone w niniejszym postępowaniu, gdyż nie były one przedmiotem tegoż postępowania. Wobec powyższego, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / skargę oddalił.