IV SA/Wa 2119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Alina Balicka WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu zażalenia P. W., postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek P. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Starosta T. decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] zatwierdził zmianę klasyfikacji gruntów oraz orzekł o zmianie użytku dla działek nr [...],[...], obr. [...], gmina Z., polegającej na zmianie konturu klasyfikacyjnego Tk na kontur klasyfikacyjny Ba i Dr. Pismem z [...] lutego 2017 r. P. W. złożył wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z [...] lutego 2014r. nr [...]. We wniosku wskazał m. in., że nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty T. z [...] lutego 2014 r. pomimo, iż w dacie wydania skarżonej decyzji jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiednich oraz użytkownikiem, posiadaczem działek nr [...] i [...], jak również działek [...] i [...], wydzielonych bez jakiegokolwiek zawiadomienia stron. Podał, że zmiana klasyfikacji terenów wymienionych w zaskarżonej decyzji objęła swym zasięgiem tereny należące do innych osób. Decyzja nie posiada kolejnego numeru, nie wiadomo, kto był wnioskodawcą i na czyj wniosek została wydana. Zaznaczył, że posiada interes prawny, ponieważ jest współwłaścicielem działek sąsiadujących nr [...],[...],[...],[...] oraz użytkownikiem – posiadaczem działek o nr [...],[...],[...],[...] w rejonie S. w Z.. Tym samym uznał, że decyzja Starosty T. z [...] lutego 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem prawa, jak również może rodzić następstwa, które wywołałoby czyn zagrożony karą. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Organ I instancji wskazał, iż P.W. nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez Starostę T. decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu, z twierdzenia skarżącego, iż w dacie wydania skarżonej decyzji jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiednich oraz użytkownikiem, posiadaczem działek nr [...] i [...], jak również działek [...] i [...], nie wynika, iż skarżącemu przysługuje interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której przedmiotem były działki nr [...] i [...], położone w Z.. Nie stwierdzono jakichkolwiek dowodów na to, aby przedmiotowe działki znajdowały się w posiadaniu innego podmiotu niż ten, który wykazany jest jako właściciel działek. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. P. W. złożył zażalenie do Głównego Geodety Kraju. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem Głównego Geodety Kraju, o tym, czy dany podmiot ma interes prawny, decydować nie może sama wola podmiotu, który z różnych przyczyn może być zainteresowany prowadzeniem tego postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, które stanowiłyby podstawę do żądania stosownych czynności organu. Oceniając postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. organ odwoławczy zaznaczył, że podmiotami, które posiadają interes prawny w sprawach dotyczących zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jako rodzaju postępowania zmierzającego do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, są wyłącznie właściciele nieruchomości objętych takim postępowaniem oraz ci władający gruntami, którzy podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Tylko te podmioty posiadają legitymację do ewentualnego skutecznego żądania wzruszenia decyzji wydanej w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, np. w trybie stwierdzenia jej nieważności. P. W. nie posiada oraz nie posiadał w dniu wydania kwestionowanej decyzji Starosty T. żadnego tytułu prawnego do działek nr [...] i [...], obrębu nr [...], gmina Z., które zgodnie z zapisami księgi wieczystej stanowią własność [...] Sp. z o. o. Na podstawie okoliczności faktycznego władania nieruchomością, która ma ustalony stan prawny oraz nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie można wywodzić swojego interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Krąg stron takiego postępowania, podobnie jak postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji wydanej w tym postępowaniu, określają bowiem przepisy rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jak również ustawa -Prawo geodezyjne i kartograficzne, ograniczając ten krąg wyłącznie do podmiotów, które są wykazywane w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji Główny Geodeta Kraju stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] prawidłowo odmówił P. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z [...] lutego 2014 r. Pismem z [...] lipca 2017 r. P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa administracyjnego m.in. art.: 6-10, 61, 61a, 75, 77, 80, 81, 107 § 3, 124 § 1 i 2, 126, 136, 139 Kpa oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy – Prawo Budowlane, Kodeksu cywilnego innych przepisów szczegółowych. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – zwanej dalej "Ppsa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie może mieć miejsce wówczas, gdy bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego oczywistym jest, że osobie która złożyła wniosek nie przysługuje przymiot strony. W innych przypadkach, gdy ustalenie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania, a następnie, w przypadku, gdy rezultat wyjaśnień prowadzi do wniosku, że nie posiada ona przymiotu strony, jego umorzenie ( por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2177/14). Według zaś art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Trzeba mieć na uwadze to, że art. 28 Kpa ma charakter przepisu o charakterze ogólnym. Zatem o tym, kto ma interes prawny w danego rodzaju postępowaniu decydują przepisy właściwe dla danej kategorii spraw. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie P. W. kwestionuje decyzję Starosty Powiatowego w Z. z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana w sprawie z zakresu geodezji i kartografii. Podstawę prawną orzekania były przepisy art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – zwanej dalej "Pgik", § 67 i 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Jej przedmiot dotyczył aktualizacji danych ewidencji gruntów poprzez orzeczenie o zmianie klasyfikacji gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z obr. [...] w Z., zapisanych w księdze wieczystej Kw nr [...], których właścicielem, na mocy umowy sprzedaży z [...] września 2013 r. Rep. [...], jest [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S.. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji klasyfikacji gruntów z [...] grudnia 2013 r. wynika, że postępowanie to wszczęte zostało na wniosek właściciela nieruchomości - [...]Sp. z o. o. Stosowny wniosek znajduje się w aktach sprawy (podanie z [...] grudnia 2013 r.). P. W. nie brał udziału w tym postępowaniu, w tym w czynnościach tego postępowania. Trafnie wskazał Główny Geodeta Kraju w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z § 3 rozporządzenia klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego tym gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej właścicielem. Przepis ten należy wiązać z art. 20 ust. 2 Pgik. Przepis ten przewiduje, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Trzeba też mieć na uwadze to, że przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik jest systemowo skorelowany z przepisami Kodeksu cywilnego i przepisami regulującymi ustrój ksiąg wieczystych. Skarżący pomija to, że w przypadku nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej, gdzie ujawniony jest właściciel gruntu nie ma możliwości ujawnienia samoistnego posiadacza gruntu. Nie przewiduje tego ustawa o księgach wieczystych i wydane na jej podstawie i w celu jej wykonania przepisy wykonawcze. W tego typu sytuacji działają domniemania z art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007) silniejsze, niż domniemania wynikające z posiadania. Dlatego też przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Pgik nie wymienia jako władającego gruntem posiadacza samoistnego. Inaczej jest w przypadku braku dokumentów potwierdzających stan własnościowy nieruchomości. Wówczas ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków władającego będącego samoistnym posiadaczem nieruchomości, ponieważ w tej sytuacji działa domniemanie z art. 339 i art. 341 Kc. Dlatego art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b Pgik umożliwia ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków samoistnego posiadacza. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie bowiem działki nr [...] i [...] mają założoną księgę wieczystą. Skoro zatem P. W. nie jest właścicielem spornych gruntów prywatnych, dla których prowadzona jest księga wieczysta ani innym władającym tymi gruntami, wykazanym w ewidencji gruntów i budynków, to należało uznać, że zasadnie, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w odniesieniu do działek nr [...] i [...], ponieważ wniosek nieważnościowy nie pochodzi od strony postępowania. Sąd zwraca uwagę, że już sama analiza znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów, odpisu zupełnego z elektronicznej księgi wieczystej i map potwierdza, że P. W. nie jest i nie był w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] lutego 2014 r. wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel lub władający przedmiotowymi działkami, czy też wcześniejszymi działkami nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) i nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]). Nie było zatem potrzeby wszczynania postępowania nieważnościowego, aby następnie je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Wbrew temu co podniósł P.W. w skardze, dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, techniczno-budowlane, czy też z zakresu gospodarki nieruchomościami (sporny grunt jest gruntem prywatnym), prawa ochrony środowiska, informacji publicznej, prawa sąsiedzkiego. Jak wyżej wskazano niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zatem przepisy regulujące tę materię, w szczególności dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów, miały znaczenie dla oceny legitymacji P. W. do bycia stroną postępowania nadzorczego. Skarżący pomija to, że w sprawach z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że interes prawny do bycia strona tego typu postępowań ma właściciel nieruchomości albo inny władający gruntami publicznymi, np. trwały zarządca, dzierżawca (por. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 551/13, II SA/Gl 906/14, II SA/Rz 743/14, II SA/Rz 456/16, II SA/Sz 1126/16). Wobec tego postanowienie Głównego Geodety Kraju jest prawidłowe i nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Skoro zatem skarżący nie mógł domagać się wszczęcia postępowania nieważnościwego na swój wniosek, to nie miały znaczenia podnoszone w skardze argumenty świadczące – zdaniem P. W. – o wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] lutego 2014 r. w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 1,2 i 6 Kpa. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.