IV SA/Wa 212/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "T." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - oddala skargę - Postanowieniem [...] z [...] listopada 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. Nr [...] z dnia [...] października 2013r. odmawiające T. Sp. z o. o. w O. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku na usługi i handel. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Dnia [...] września 2013r. T. Sp. z o. o. w O. (dalej jako spółka/skarżąca) wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania II i III kondygnacji budynku posadowionego na na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...] w O. z funkcji mieszkalnej na usługowo- handlową. Do wniosku załączono kopię decyzji PINB z dnia [...]. 02. 2013r. sygn. [...] pozwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz mapę terenu. Wnioskodawca poinformował, że powierzchnia planowanych zmian sposobu użytkowania wynosi po 201,90 m2 dla każdego piętra. Wskazał, że zgodnie z zapisem pkt 3 ustaleń szczegółowych wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...]. 08. 2008r. dopuszczona jest zmiana sposobu użytkowania obiektu. Budynek, w którym znajdują się lokale, położony jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym swym zasięgiem pas - terenów P. oraz tereny do niego przyległe wraz z Centrum -biegnący przez miasto O. z północnego zachodu na południowy wschód. Dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z [...] września 2002r. poz. [...]). Teren wymienionych działek leży na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową (na rysunku planu oznaczonym symbolem M). § 12 ust. 1c ww planu – dopuszcza usługi wbudowane w budynki mieszkalne pod warunkiem, że zajmowana przez nie powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni użytkowej budynku a ewentualna uciążliwość zamyka się w pomieszczeniach przeznaczonych pod usługę; natomiast zgodnie z § 12 ust. 1d - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (przeznaczenia lokali mieszkalnych na usługowe) wymaga zgody właściwego organu. Ww warunki zostały zamieszczone w przywołanym przez spółkę wypisie z planu z dnia [...]. 08. 2008r. Na podstawie oświadczenia spółki ustalono, że łączna powierzchnia użytkowa mieszkań i usług w spornym budynku wynosi 619,82 m2 (445,03 m2 mieszkań oraz 174,79 m2 pow. usług). Powierzchnia, która ma być przedmiotem zmiany na II i III kondygnacji zajmuje łącznie 421,80 m2, a zatem ogólna powierzchnia użytkowa istniejących lokali o funkcji usługowej oraz powierzchnia lokali, gdzie taka funkcja jest planowana miałaby wynieść 596,59 m2 co znacznie przekracza 30% powierzchni użytkowej budynku, dopuszczalnej według zapisów planu na funkcję usługową. Odmawiając wystawienia zaświadczenia organ wskazał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia, nie ma charakteru pełnego postępowania administracyjnego lecz jest to postępowanie tzw. gabinetowe, uproszczone, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których ma dotyczyć zaświadczenie. Wskazał ponadto, ze wynikająca z art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia przed wydaniem, zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest, zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, dopuszczanie stron do udziału w takim postępowaniu i powiadamianie ich o każdej czynności organu. Treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Skargę to tut. Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła spółka zarzucając, że postepowanie przeprowadzono bez wnikliwej analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego a w szczególności jego § 12 pkt 1 lit. d), z którego wynika że plan dopuszcza dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie tylko jego części. Według spółki plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy wyłącznie budynków, które po częściowej zmianie sposobu użytkowania nadal zachowają funkcję mieszkalną, nie odnosi się natomiast do takiej zmiany sposobu użytkowania, w wyniku której budynek w 100% będzie miał inną funkcję niż mieszkalną. Skarżąca twierdzi, że ograniczenia planu dotyczą sytuacji gdy planowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy części budynku mieszkalnego a więc tylko wtedy konieczne jest zachowanie proporcji 30% jego powierzchni użytkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 - dalej ppsa). Zaskarżone postanowienie SKO podjęte zostało w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Dz. U. 2013 r. poz. 267 zwanej dalej kpa), a więc stanowiło merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 kpa różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 kpa przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o drugą sytuację, a więc wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 kpa, który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 kpa. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Co do zasady przyjmuje się, że owo postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie; nie można spełnić żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Oczywiste jest przy tym, że co do zasady w postępowaniu o dotyczącym wydania zaświadczenia postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonych aktów administracyjnych; nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną lecz bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których orzeczenia zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/2006 ONSAiWSA 2008/2 poz. 31). Tak dokonana ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają przepisów kpa. Uzasadnienie orzeczenia SKO zostało sporządzone prawidłowo; zawiera wskazanie stanu faktycznego sprawy, w sposób jasny i wyczerpujący z przytoczeniem przepisów prawa przedstawiono też podstawy prawne postanowienia. Sąd podziela argumentację SKO przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skoro w ocenie organu zaświadczenie żądane przez spółkę pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – to zaświadczenie wnioskowane przez spółkę nie możne być wydane "ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów". Twierdzenia i żądania spółki prowadzą bowiem do obejścia przepisów planu wskazującego na generalne przeznaczenie nieruchomości jako mieszkaniowej z dopuszczeniem (w określonym zakresie) funkcji usługowej. Spółka twierdzi natomiast, że ów ograniczony zakres powierzchni usługowej nie dotyczy budynków w całości przeznaczonych pod usługi, gdy tymczasem plan tego typu budynków na przedmiotowym terenie nie przewiduje. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego a postepowanie przeprowadzone przez organy odbyło się z uwzględnieniem obowiązujących przepisów procedury, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.