IV SA/Wa 2122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art 127 § 2 w zw. z art 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpoznaniu zażalenia A. D. na postanowienie nr [...] z [...].12.2013 r. Starosty [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - dla inwestycji dotyczącej budowy hali produkcyjno- magazynowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na gruntach rolnych klasy IV na części wschodniej działki nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina M. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że wnioskiem z dnia [...].09.2013 r. A. D. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno - magazynowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na gruntach rolnych klasy IV na części wschodniej działki nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina M.. Planowana inwestycja jest zlokalizowana na działce nr [...] (grunty klasy R IV). Nie była ona objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy M. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...]z [...].06.1992 r. (Dz. Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...]), który obowiązywał do końca 2003 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że jest obowiązany do ochrony gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej. Ponieważ część terenu planowanej inwestycji znajduje się na gruntach klasy III, które miałyby być wykorzystane do obsługi komunikacyjnej inwestycji, tj. chodzi o teren niezbędny dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ul. [...], która przylega do działki nr [..]. Ponieważ działka nr [...] nie znajduje się na obszarze objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego z 1992 r., zmiana jego przeznaczenia może nastąpić jedynie w procedurze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów). Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast z art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że jak zauważa odwołująca, są to zasady ogólne, wyrażające cel polegający na ochronie terenów leśnych i rolnych, natomiast nie wyraża zakazu całkowitej zmiany ich przeznaczenia. Istotne jest również to, w jaki sposób użytkowana jest działka, której inwestycja dotyczy oraz działki sąsiednie. Na działce nr [...] inwestycja zrealizowana będzie na gruntach rolnych klasy IV, które nie podlegają ochronie. Natomiast obsługa komunikacyjna terenu (dostęp do ul. [...] - droga gminna) będzie wymagać wykorzystania jako drogi dojazdowej gruntów rolnych klasy III. Strona wskazuje również, że wokół działki nr [...] realizowane są inwestycje usługowo-przemysłowe, zaś tereny przy ul. [...] są przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. do wyłączenia z produkcji rolnej. Kolegium podało, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych Mimo to, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Starosty [...] nr [...]. Na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. D., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:  a) art. 124 K.p.a, oraz art. 11 K.p.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014r. wskazania podstaw prawnych oraz faktycznych utrzymania w mocy postanowienia Starosty [...] nr [...], mimo, że w pierwszym zdaniu uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, a argumentacja skarżącej jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w przypadku prawidłowego sporządzenia uzasadnienia uchyliłby zaskarżone postanowienie -jako konsekwencja uznania, iż zażalenie jest zasadne; b) art. 6 K.p.a. (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) przez uznanie, iż zażalenie nie może być uwzględnione mimo, że w uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 8 K.p.a. (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) przez podjęcie rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z jego uzasadnieniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a,, art. 80 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] nr [....] z dnia [...].12.2013 r. mimo, iż stan faktyczny niniejszej sprawy wskazywał na konieczność uchylenia ww. postanowienia oraz przez nieuzasadnione nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu słusznego interesu strony, nie dokonanie ustaleń faktycznych i prawnych pozwalających na ocenę zasadności przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele niż produkcja rolna. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż brak jest możliwości realizacji zabudowy gruntów rolnych; b) art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez uznanie za prawidłowe postanowienia Starosty [...] nr [...] dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], części wschodniej mimo, iż ww. przepis nie wyklucza możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło przyczyn nie uwzględnienia zażalenia skarżącej. Uzasadnienie zawiera wyjaśnienia przyczyny utrzymania w mocy postanowienia Starosty [...] nr [...]. Treść przedmiotowego uzasadnienia podważa legalność utrzymania w mocy postanowienia Staroty [...] nr [....]. Takie postępowanie stanowi rażące naruszenie art, 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art 8 K.p.a., art. 11 K.p.a , art. 77 § 1 K.p.a , art. 80 K.p.a., art. 124 K.p,a., w szczególności wskazuje na działanie organu II instancji wbrew przepisom prawa, podważając zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, nie zmierza do wyjaśnienia stronie przesłanek rozstrzygnięcia, a przede wszystkim prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło również fakt, iż tylko niewielka część nieruchomości objęta gruntem rolnym klasy III będzie przeznaczona jako dojazd do budynku, a w otoczeniu działki [...] realizowane są inwestycje usługowo - przemysłowe. Organ II instancji pominął również wymóg prawa, aby organ dokonujący uzgodnienia wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, wskazując czym się przy tym kierował, w szczególności wskazać przepisy prawa materialnego regulujące daną kwestię. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie uwzględnia również art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 6 oraz art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz dokonywanej interpretacji wyżej powołanych przepisów. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to właśnie uzgodnienie starosty jest procedurą przy pomocy której realizowana jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, w której organ powinien dokonać własnych ustaleń faktycznych i prawnych pozwalających na ocenę zasadności przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele niż produkcja rolna. W ocenie skarżącej błędne w związku z tym jest stanowisko o odmowie uzgodnienia na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisy art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dawały podstawę uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy hali produkcyjno - magazynowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na gruntach klasy IV na części wschodniej działki nr ew. [...] położonej w S., gmina M., zwłaszcza, że tylko niewielka część działki objęta gruntem rolnym klasy III będzie przeznaczona na dojazd do budynku. W ocenie skarżącej istotna jest również okoliczność, iż działka [....] otoczona jest zabudowaniami usługowo - przemysłowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się jednak do powyższego materiału dowodowego, który został pominięty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy hali produkcyjno – magazynowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na gruntach rolnych klasy IV na części wschodniej działki nr ew. [...] położonej w e wsi S., gmina M.. Podstawę prawną rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowił m.in. art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ odwoławczy wydaje postanowienie w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy może podjąć takie rozstrzygnięcie, gdy po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy uzna, że nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, zaś sprawa została właściwie, z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, załatwiona. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowi realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pojęcie "rozstrzygnięcia" obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć zażalenie i wydać postanowienie zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonego postanowienia. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że organ ten tak rozumianej, jak zostało to wyżej przedstawione, dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprostał. Kolegium ograniczyło się jedynie do poddania kontroli postanowienia w sposób sprawozdawczy, w ogóle nie odnoszą się do poszczególnych zarzutów zażalenia. W zażaleniu podniesiono m.in. argumenty, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, że inwestycja będzie realizowana na części działki stanowiącej grunt klasy IV, jedynie niewielka cześć nieruchomości objęta gruntem rolnych klasy III będzie przeznaczona na dojazd do budynku. Podniesiono również argumenty, że w otoczeniu działki [...] realizowane są inwestycje usługowo – przemysłowe. Podkreślono również, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. tereny przy ul. [...] są planowane do wyłączenia w produkcji rolnej, co również ma znaczenie dla możliwości realizacji na działce nr [...] planowanej inwestycji. Wreszcie zarzucono, że organ I. instancji błędnie zinterpretował art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że ochrona gruntów rolnych ma polegać na całkowitym zakazie przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało w uzasadnieniu te zarzuty jednak w ogóle się do nich nie odniosło. Nie można bowiem potraktować odniesienia się do podniesionych zarzutów jednozdaniowego stwierdzenia, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Starosty [...]. Ponadto jak trafnie podniesiono w skardze, zaskarżone postanowienie jest ze sobą wewnętrznie sprzeczne, ponieważ w rozstrzygnięciu podano, że utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie, podczas gdy SKO podniosło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Taki sposób prowadzenia postępowania i niestaranności w przygotowaniu rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia z pewnością przeczy zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonym w art. 8 i 7 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, Kolegium uchyliło się od oceny tego postanowienia w kontekście zarzutów i argumentów zażalenia. Dlatego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. 126 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na to, że sprawa nie została należycie merytorycznie rozpatrzona przez organ II instancji, to przedwczesne byłoby czynienie przez Sąd jakichkolwiek wskazówek materialnoprawnych co do jej rozstrzygnięcia, ponieważ sprawa musi być jeszcze raz rozpatrzona przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152 , zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.