IV SA/Wa 2122/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...] jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015r. (znak [...]) wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], dalej RDOŚ w [...], w trybie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 6 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej ustawa o.o.ś., określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną w gminie [...]. W dniu 10 lutego 2015 r. stowarzyszenie zwykłe Stowarzyszenie [...], dalej Stowarzyszenie [...], wniosło do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, odwołanie od wskazanej decyzji. Następnie organ po przeanalizowaniu dokumentów stwierdził, że osoba podpisująca odwołanie jest legitymowana do reprezentowania stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Rozpoznając owo odwołanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że stosownie do brzmienia art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak dowodzą akta postępowania pierwszoinstancyjnego, Stowarzyszenie [...] zgłosiło pismem z dnia 8 kwietnia 2013r., uzupełnionym pismem z dnia 24 maja 2013 r. chęć uczestnictwa w postępowaniu, powołując się na swoje cele statutowe. Z uwagi z kolei na stwierdzenie przez RDOŚ w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i tym samym zapewnienie udziału społeczeństwa w zgodzie z brzmieniem art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś., zastosowanie znalazł art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., stanowiący do dnia 1 stycznia 2015r., że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Z dniem 1 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133), na mocy której (art. 7 pkt 1 w związku z art. 27 ww. ustawy) art. 44 ust 1 ustawy o.o.ś. otrzymał następujące brzmienie: "Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania". Przez dzień wszczęcia postępowania rozumieć należy dzień wniesienia do właściwego organu administracji publicznej wniosku podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 73 ust. 1 ustawy o.o.ś. O utworzeniu stowarzyszenia zwykłego [...] jego założyciele w dniu 12 lutego 2013 r. poinformowali Starostę [...], będącego organem nadzorującym. Dniem rozpoczęcia działalności Stowarzyszenia [...] jest zdaniem organu dzień [...] marca 2013 r. Organ przeanalizował akta postępowania i stwierdził, że dniem wniesienia do organu właściwego w sprawie, niedotkniętego brakami formalnymi żądania strony, inicjującego w zgodzie z art. 73 ust. 1 ustawy o.o.ś, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest dzień [...] września 2012r. Zestawienie daty wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia z datą rozpoczęcia działalności Stowarzyszenia [...] nie pozwala na uznanie spełnienia przez stowarzyszenie jednego z wymogów wskazanych w art. 44 ust. 1 o.o.ś., warunkujących dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, tj. prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Wraz z utratą przez Stowarzyszenie [...] statusu uczestnika na prawach strony i niespełnienie wymagań w zakresie prowadzenia działalności statutowej przez okres co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, stowarzyszenie utraciło prawo wniesienia środka zaskarżenia od wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, co wypełnia przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...]. Na podstawie art 52 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z "art. 3 ust. 2 pkt 2" ustawy P.p.s.a. zaskarżyło w całości przywołane rozstrzygnięcie. Podniesiono naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w zw. z art. 44 ust. 1 o.o.ś w zw. z art. 7 oraz art. 27 ustawy o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, polegające na dokonaniu przez organ interpretacji intertemporalnego zakresu stosowania art. 44 ust. 1 o.o.ś. w znowelizowanym brzmieniu, obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. sprzecznego z obowiązującymi zasadami prawnymi dekodowanymi z norm wyrażonych na kanwie Konstytucji RP oraz utrwalonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: zasadą lex retro non agit, zasadą ochrony i nienaruszalności praw nabytych, zasadą równości wobec organów, zasadą prawa do rozpoznania sprawy przez Sąd. Zdaniem skarżącego organ wadliwie uznał, że wskazana regulacja art. 44 ust. 1 o.o.ś. w brzmieniu znowelizowanym mocą ustawy zmieniającej z 11 lipca 2014r. ma bezpośrednie zastosowanie także do postępowań zawisłych przed datą wejścia w życie rzeczonej nowelizacji (tj. w dacie 1 stycznia 2015 r.), w których organizacje ekologiczne powołujące się na cele statutowe uczestniczyły uprzednio na prawach strony. Organ w szczególności dokonał wykładni zakresu stosowania znowelizowanej regulacji art. 44 ust. 1 o.o.ś w sprzeczności z: zasadą ochrony praw nabytych zakazującą arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, zasadą nie retroakcji, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie, zasadą zaufania obywateli do Państwa, w myśl której obywatele mają pełne prawo oczekiwania od organów Państwa zapewnienia stabilności przyznanych uprzednio praw. W bezpośrednim następstwie przyjętego stanowiska Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozbawił stowarzyszenie przyznanego uprzednio prawa podmiotowego, mianowicie prawa do występowania na prawach strony w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej, a w konsekwencji wyłączył prawa podmiotowe wynikające z zasad kodowanych w art. 32, art. 37 oraz art. 45 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego zgodnie z zasadą retroakcji oraz zasadą ochrony praw nabytych, nowe regulacje prawne nie mogą w żaden sposób wyłączać oraz ograniczać zdarzeń prawnych zaistniałych przed ich wejściem w życie. Skarga na podstawie "art. 145 ust. 1 pkt 3" p.p.s.a wnosi o stwierdzenie nieważności objętego zaskarżeniem postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższą argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłość organów, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Skarga jest uzasadniona, a Sąd w pełni podziela argumentację prawną w niej zaprezentowaną. Przy czym uznał ze wystarczające uchylenie zaskarżonego aktu. Nie sposób bowiem dopatrzyć się w działaniu organu wad o charakterze rażącego naruszenia prawa. Rozwiązanie sprawy bowiem wymaga dokonania wykładni przepisów prawa, co wyklucza tak daleko idący skutek procesowy jakiego oczekuje skarżący. Istota sporu sprowadza się bowiem do kwestii zastosowania normy o charakterze proceduralno-materialnym do postępowania już toczącego się w sytuacji gdy dokonano zmiany tej normy w taki sposób, że może ona skutkować wygaśnięciem uprawnia, które przysługiwałoby danemu podmiotowi gdyby nie doszło doowej zmiany. Otóż bezspornie po dniu 1 stycznia 2015r. organizacja ekologiczna może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa jeżeli prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego skarżące stowarzyszenie zgłosiło chęć uczestniczenia w postępowaniu, które z racji stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa, pismem z dnia 8 kwietnia 2013r. Skoro zatem – powołując się na cele statutowe – skarżące stowarzyszenie zgłosiło chęć udziału w tymże postępowaniu – uczestniczyło w nim już od 2013r. na prawach strony jako organizacja ekologiczna. Brało ono czynny udział w tym postępowaniu i składało szereg pism procesowych, w tym uwagi do sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie złożyło odwołanie od decyzji wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Nabyło zatem uprawnienia wynikające ze statusu organizacji ekologicznej jako organizacji społecznej na prawach strony jeszcze przed wejściem znowelizowanej normy art. 44 ust. 1 o.o.ś. Następnym jednak faktem jest, że w dacie wnoszenia odwołania obowiązywało nowe brzmienie art. 44 ust. 1 o.o.ś., które wykluczało możliwość przyznania skarżącemu uprawnień na prawach strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym – co słusznie wywiódł organ. W pierwszej kolejności ustalić zatem należało, czy i jakie przepisy kolizyjne pozwolą na rozgraniczenie czasowego oddziaływania tego przepisu przed zmianą i po jego zmianie. Normy określające wpływ nowego aktu prawnego na stosunki przeszłe, powstałe pod działaniem poprzednio obowiązującego prawa, na stosunki przyszłe - nowe, oraz sprawy będące w toku w dniu wejścia w życie aktu, nazywa się w doktrynie i w judykaturze prawem intertemporalnym (międzyczasowym). Zawierają one regulacje służące rozdzieleniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak M. Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, w tym Trybunału Konstytucyjnego, uznaje się, iż przy wprowadzaniu w życie nowych regulacji normodawca ma do wyboru jedną z trzech możliwości. Po pierwsze, opierając się na zasadzie bezpośredniego działania prawa, może postanowić, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Po drugie może zadecydować o tzw. przedłużeniu obowiązywania dawnego prawa, tzn. przyjąć, że do czasu wygaśnięcia stosunków prawnych zawiązanych w czasie obowiązywania zmienionego prawa i trwających nadal, będą miały zastosowanie normy prawne, które wówczas obowiązywały. Po trzecie może przyjąć, iż przez pewien przez niego określony czas, obowiązywać będą w dziedzinie spraw normowanych przez dawne i nowe prawo, szczególne postanowienia nazywane postanowieniami prawa przejściowego (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wydawnictwo sejmowe 2004, s. 84 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K 6/95 (OTK z 1995 r., nr 3, poz. 19). Zatem to normodawca wprowadzając nowe przepisy decyduje się na wybór jednej z przedstawionych powyżej możliwości (vide wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016r. sygn.. akt I OSK 1795/14). Tymczasem w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133), nie zawarto wyraźnych przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie. Jedynie art. 27 reguluje wejście w życie tej ustawy co do zasady z dniem 1 stycznia 2015r. Sąd orzekający podziela oczywiście pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt SK 44/03, iż w przypadku braku regulacji intertemporalnej w ustawie zmieniającej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Niemniej jednak zasada ta nie może naruszać wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady: państwa prawa, niedziałania prawa wstecz oraz zaufania obywateli do państwa i prawa oraz określonej w art. 8 K.p.a. zasady zaufania do organów administracji publicznej. Konstytucyjna zasada ochrony zaufania do państwa i prawa stanowi, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela i obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji, niemożliwych do przewidzenia w chwili ich podejmowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt. K 25/95, OTK z 1996 r., Nr 6. poz. 52). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07 podał, że ustawodawca ma dużą swobodę wyboru sposobu rozwiązania kwestii intertemporalnych, jednak przy zachowaniu reguł wynikających z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy – ogólniej rzecz biorąc – zasady państwa prawnego. Stwierdził, że istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonania tej oceny obowiązują już nowe przepisy. Ponadto judykatura i doktryna w przypadku nieuregulowania przepisami intertemporalnymi sytuacji osób, które są objęte normami zawartymi w dwóch ustawach, wcześniejszej i późniejszej regulujących tę samą materię, w większości wskazuje na słuszność stosowania przepisów względniejszych dla zainteresowanego. Pogląd ten jest oparty na wierności zasadzie zaufania obywateli do państwa i prawa. W ocenie Sądu zatem skoro stowarzyszenie nabyło uprawnienia w postępowaniu środowiskowym do udziału w postępowaniu na prawach strony fakt wejścia w życie znowelizowanego art. 44 ust. 1 o.o.ś. z dniem 1 stycznia 2015r. nie pozbawia stowarzyszenia nabytego prawa jako podmiotu uczestniczącego na prawach strony. Fakt natomiast, że w chwili dokonywania czynności procesowej jaką było wniesienie odwołania obowiązywał przepis, którego prawidłowe i bezpośrednie zastosowanie wykluczyłoby skarżącego z udziału w postępowaniu, nie zmienia sytuacji procesowej stowarzyszenia. Nabyło ono bowiem uprawnienie procesowe w oparciu o uprzednio obowiązujący przepis, a nowa regulacja nie zawiera wyraźnej normy, która pozbawiałaby tego uprawnienia. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że stowarzyszeniu przysługuje przymiot podmiotu działającego na prawach strony, co oznacza obowiązek rozpatrzenia jego odwołania wniesionego od decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania. Z tego względu został naruszony przepis procesowy tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 o.o.ś. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.