IV SA/Wa 2123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] 2017r, nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania A. C. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2017 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r, poz. 1121) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr ew. [...] obręb [...] w T., na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Stan sprawy jest następujący. A. C. wniosła o wszczęcie postępowań administracyjnych w przedmiocie zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na trzech działkach nr ew. [...] obręb [...], położonych w T. Postępowania zakończyły się wydaniem trzech rozstrzygnięć administracyjnych o odmowie zwolnienia z zakazów z tożsamą argumentacją. Przedmiotem obecnego postępowania jest inwestycja na działce nr [...]. Wymienioną na wstępie decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] odmówił zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni, zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów procesowych tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a także przepisów materialnych tj. art. 88l ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy Prawo wodne - poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanym stanie faktycznym brak jest podstaw do zwolnienia strony od zakazów. Organ odwoławczy rozpoznając powyższe odwołanie przytoczył art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego w zakresie statusu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Dalej stwierdził, że w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. W powołaniu na Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. organ wywodzi, że ochrona przed powodzią polega nie tylko na podejmowaniu działań bezpośrednich, mających uchronić przed działaniem samego żywiołu, jak akcja lodołamania lub ewakuacja ludzi i mienia, ale przede wszystkim na szeroko pojętej prewencji. Stosownie do art. 88l ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Zdaniem organu po stronie zainteresowanego zwolnieniem z zakazów leży zaproponowanie rozwiązań umożliwiających to zwolnienie w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym. Co prawda we wniosku z dnia [...] 2016 r. przedstawiono rozwiązania techniczne polegające na przyjęciu poziomu posadzki powyżej poziomu wody stuletniej i związaną z tym konieczność wykonania mikroniwelacji terenu, jednak dotyczą one wyłącznie zabezpieczenia projektowanych budynków przed wodami powodziowymi. Natomiast do wniosku nie została dołączona analiza przepływu wód. Dyrektor RZGW w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał także, że według obowiązujących map zagrożenia powodziowego działka nr ew. [...], obręb [...] w T. jest zlokalizowana częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1% (raz na 100 lat), przy czym rzędna wody powodziowej została określona na 42,10 m n.p.m. Kr, co przy rzędnej powierzchni terenu wynoszącej 41,75-41,97 m n.p.m. Kr oznacza głębokość zalewu wynoszącą ok. 0,35 m. Z uwagi na lokalizację przedmiotowej działki, w tym zwłaszcza fakt, iż w trakcie zdarzenia ekstremalnego zalana zostanie również droga dojazdowa do nieruchomości (ul. [...]), ewentualna ewakuacja mieszkańców analizowanego obiektu będzie utrudniona i będzie wymagała udziału specjalistycznych służb, co spowoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Inwestycja ta niewątpliwie przyczyni się do utrudnienia zarządzania ryzykiem powodziowym. Organ stwierdził, że nie ma znaczenia fakt, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], gdyż dokumentem obowiązującym w zakresie wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią są mapy zagrożenia powodziowego opublikowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może też mieć wpływu rodzaj zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach bowiem każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie także decyzji organu I instancji. Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy oraz dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w jaki sposób działania, które według art 88.1 ust. 1 Prawa wodnego są zakazane, utrudnią ochronę przed powodzią w razie zwolnienia od tych zakazów, niewykazanie związku pomiędzy zwolnieniem od zakazów, a utrudnieniem ochrony przed powodzią, nierozważenie przez organy obu instancji jak budowa projektowanych przez skarżącą obiektów budowlanych utrudni ochronę przed powodzią, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że projekt miejscowego planu był uzgodniony przez RGZW w [...] pismem z dnia [...] 2002 r. [...], a projekt architektoniczno-budowlany, dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, spełniał warunki szczególne wynikające z planu miejscowego, co naraziło organ administracji na utratę zaufania i podważyło istotę praworządności, która winna być przestrzegana w toku postępowania, - art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z analizy przepływu wód, i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej zgodnie, z którą na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia istoty sprawy, a w rozpatrywanej sprawie z uwagi na brak wyraźnego przepisu rangi ustawowej reguła ciężaru dowodzenia nie jest przerzucona na wnioskodawcę - inwestora, - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że po stronie zainteresowanego leży zaproponowanie rozwiązań umożliwiających zwolnienie z ustawowych zakazów w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym i oparcie rozstrzygnięcia na informacji zawartej we wniosku oraz dotychczasowym doświadczeniu, podczas, gdy organ w przypadku stwierdzenia braku wystarczających informacji obowiązany był wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia, - art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że mapy aktualizacyjne stanowią podstawę prawną decyzji w rozpatrywanej sprawie, podczas, gdy są to akty o charakterze wewnętrznym i nie są zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Podniesiono także obrazę przepisów prawa materialnego tj. - dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim poprzez przyjęcie, że dyrektywa ta ma zastosowanie w sprawie indywidualnej, podczas, gdy akt ten z uwagi na jego charakter prawny, w przeciwieństwie do rozporządzeń, nie może być bezpośrednio stosowany oraz nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, - Komunikatu Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. poprzez przyjęcie, że Komunikat ten ma zastosowanie w sprawie indywidualnej, podczas, gdy akt ten z uwagi na jego charakter prawny, w przeciwieństwie do rozporządzeń, nie może być bezpośrednio stosowany oraz nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, - art. 88.1 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanym stanie faktycznym brak jest podstaw do zwolnienia strony spod zakazów, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że zakresem wymienionego tam zakazu objęte są jedynie roboty i czynności utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, a nie dotyczy on czynności lub robót pozostających bez wpływu na ochronę przeciwpowodziową lub niezwiększających ryzyka wystąpienia powodzi, - art. 88.1 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z ust 2 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że zgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, - art. 88.1 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu rodzaj zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy naruszyły przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego przedwczesne było wypowiadanie się w kwestii ewentualnego naruszenia norm materialnych. Jak słusznie zwraca uwagę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej każda sprawa administracyjna jest rozpatrywana przez organ indywidualnie, w odniesieniu do konkretnych uwarunkowań właściwych dla niej. Dyrektywa ta nakłada się w niniejszej sprawie z uznaniowym charakterem rozstrzygnięcia wydawanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Otóż jak stanowi art. 88l ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Jednocześnie zgodnie z ust. 3 dyrektor ów dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią może zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Zgodnie z Dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywą Powodziową) ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z kolei w myśl art. 9 ust. 1 pkt 13c) ustawy Prawo wodne przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Fundamentalną zatem kwestią jest zbadanie, rozważenie i wykazanie, że zwolnienie od generalnego zakazu, sformułowanego w ust. 1 tego przepisu nie spowoduje negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Tak sformułowane zadanie wymaga od organu odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego tj. usytuowania nieruchomości, charakteru inwestycji, a nade wszystko czy ustalona głębokość zalewu wody powodziowej będzie miała wpływ na zarządzanie ryzykiem powodziowym. Ponadto czy istnieją warunki, które pozwolą na udzielenie zgody na inwestycje, bowiem organ zwalniając od zakazów określa jednocześnie warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią. Taka konstrukcja przepisów nadaje omawianej decyzji charakter uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia od zakazów nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania orzeczenia spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 K.p.a. nie może nosić cech dowolności. W świetle powyższych wywodów należało zwrócić uwagę, że organ prowadził trzy postępowania w przedmiocie zwolnienia od zakazów. Planowane inwestycje na trzech działkach były tożsame. Sąd administracyjny w ramach kontroli legalizacji tych rozstrzygnięć dwoma wyrokami oddalił skargi (sygn. akt IV SA/Wa 2124/17 i IV SA/Wa 2122/17), stąd stan faktyczny i prawny w tamtych sprawach znany jest sądowi. Sąd zróżnicował rozstrzygnięcia w tych sprawach ze względu na indywidualne uwarunkowania każdej z nich. W tej sprawie inwestor planuje inwestycję na działce nr [...] obręb [...] w T., która jest usytuowana w największym oddaleniu od źródła potencjalnej powodzi tj. rzeki [...]. Pozostałe natomiast dwie działki położone są bliżej rzeki, a oznaczona dla nich głębokość zalewu wynosi zdecydowanie powyżej 0,35 m. Działka nr [...] ponadto sąsiaduje bezpośrednio z działką zabudowaną, która z kolei ma bezpośredni dostęp do ul. [...] (mapa załączona do wniosku). Organ tymczasem nie poczynił żadnego zróżnicowania położenia terenów inwestycyjnych, dokonując ogólnej oceny zagrożenia powodziowego, bez odniesienia do konkretnego stanu dla danej działki. Oczywiście należy zgodzić się, że nie tylko chodzi o ochronę tej zabudowy poprzez wyniesienie poziomu posadzki budynku, ale przede wszystkim o ewentualną ewakuację mieszkańców tego budynku, co przyczyni się do utrudnienia zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednakże należy obiektywnie stwierdzić, że głębokość zalewu na poziomie ok. 0,35 m i to części działki nie stanowi bariery, której nie można pokonać bez użycia specjalistycznego sprzętu. Co istotne nadto działka ta jako jedyna z działek przedstawionych do zabudowy sąsiaduje z działka zabudowaną. Ma to znaczenie ze względu na wskazanie ul. [...] jako drogi dojazdowej do tej działki i tym samym drogi ewakuacji. Tymczasem, jeśli organ powziął jakiekolwiek wątpliwości nie było przeszkód, aby wyjaśnić, czy byłaby możliwa ewakuacja mieszkańców planowanego budynku poprzez działkę nr ew. [...] i tym samym przekierowanie drogi ewakuacji na ul. [...]. Tych ustaleń zabrakło w zaskarżonej decyzji. Tymczasem prawidłowe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego, indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie i zróżnicowania każdej działki z osobna. W tej sprawie Sąd uznał, że orzeczono przedwcześnie o odmowie zwolnienia z zakazów, opierając się na tożsamych przesłankach jakie zastosowano w przypadku pozostałych dwóch działek nr ew. [...] i [...]. Uzasadnienie zaskarżonego aktu nie odnosi się indywidualnie do tej konkretnej działki i jej usytuowania. Jedyne odrębne ustalenie dotyczy głębokości zalewu falą powodziową. Tymczasem poziom ten nie jest stosunkowo wysoki, w przeciwieństwie do pozostałych dwóch działek. Oznacza to, że organy winny ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem oceny konkretnego stanu faktycznego w tej sprawie. W kwestii istotnego zarzutu skargi tj. dopuszczenia przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej na tym terenie należy podzielić stanowisko organów, że organ właściwy w sprawie zwolnienia z zakazów opiera się na mapach zagrożenia powodziowego. Art. 88f ust. 5 ustawy prawo wodne precyzuje zastosowanie map zagrożenia powodziowego oraz ryzyka w planowaniu przestrzennym kraju, województwa czy gminy, stwierdzając, że przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów zagrożenia powodziowego, szczególnego zagrożenia powodziowego oraz te, o których mowa w art. 88d ust. 2, uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych regulacji wynika Z powyższych regulacji wynika, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego zarówno decyzje, jak i przede wszystkim plany miejscowe mają obowiązek uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Oznacza to konieczność zmiany planu miejscowego w celu dostosowania tego aktu do przepisów wyznaczających obszary zagrożenia powodziowego. W niniejszej sprawie właściwa rada miejska nie dostosowała planu miejscowego do zagrożeń wynikających z mapy zagrożenia powodziowego, co oznacza, że występuje rozbieżność między regulacjami planistycznymi, a owymi mapami. Należy jednak stwierdzić, że w postępowaniu o zwolnienie od zakazów organy mają obowiązek stosować mapy, nie zaś regulacje planu miejscowego, co zasadnie wystąpiło w kontrolowanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu.