IV SA/Wa 2124/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi M G., I. W., J. W. na uchwałę Rady miasta W. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W - skargę oddala - W dniu [...] października 2006 r. Rada W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania W. Z treści § 1 ust.2 i 3 tej uchwały wynika, że tekst studium i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały oznaczone numerami 1 i 2, natomiast lista uwag wniesionych do studium obejmująca uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta W., oraz sposób rozpatrzenia tych uwag przez Radę W. jest załącznikiem nr 3 do tejże uchwały. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na powyższą uchwalę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: M. G., I. W., J. W., reprezentowani przez radcę prawnego L. Z., domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie dotyczącym nieruchomości składającej się z działek gruntu o numerze [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonej w dzielnicy B. Zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym zaskarżona uchwałą, część tej nieruchomości została oznaczona symbolem ZL oznaczającym zieleń leśną. Nadto dla części nieruchomości ustanowiony został zakaz zabudowy, z wyłączeniem jedynie zabudowy dla możliwości rozwoju funkcji rekreacyjnej. Przepisy studium w tym zakresie zostały sformułowane w sposób tak precyzyjny, iż w istocie nie postawiono w nim żadnej swobody osobom, które w przyszłości będą przygotowywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe w ocenie pełnomocnika skarżących dowodzi, iż poprzez swoją wiążącą moc przepisy studium bezpośrednio oddziaływają na sytuację prawną skarżących, poprzez ograniczenie przysługującego im prawa własności. W wyniku wprowadzonych zakazów część nieruchomości skarżących stała się bowiem bezużyteczna z punktu widzenia przeznaczenia jej pod budownictwo mieszkaniowe, usługowe, a tym samym doszło do spadku jej wartości o ok. 30 procent. Tym samym naruszono interes prawny skarżących negatywnie i bezpośrednio wpływając na sferę ich praw i obowiązków jako właścicieli. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 9 ust. 1 oraz 10 ust. 1,2,3 i 8, art. 10 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej w dalszej części "UPZP"), wskazując, iż studium z mocy prawa winno być jedynie aktem o charakterze ogólnym, zawierającym wytyczne, wskazówki dla podmiotów sporządzających i uchwalającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem bezwzględne postanowienia studium w zakresie w jakim na części nieruchomości skarżących wprowadzono zakaz zabudowy, nie odpowiadają powyższym wymogom. Wskazano ponadto, iż uchwalając studium Rada W. winna była się oprzeć na istniejących już formach ochrony przyrody przyjętych dla obszaru na terenie którego znajduje się nieruchomość skarżących. Obszar ten jest bowiem objęty przepisami rozporządzenia [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które przewidują już ograniczenia sposobu korzystania z tych terenów. Wprowadzają bowiem zakazy: 1. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.Prawo ochrony środowiska, 2. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, 3. wykonywania prac ziemnych mogących trwale zniekształcać rzeźbę terenu, 4. lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 10 m oraz ogrodzeń w odległości mniejszej niż 5 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z powyższego wynika zatem w ocenie pełnomocnika skarżących, iż Wojewoda ustalając stopień ochrony obszaru, w skład którego wchodzi nieruchomość nie zdecydował się na zastosowanie jednego z najdotkliwszych dla użytkowników gruntów środków ochrony w postaci całkowitego zakazu zabudowy. Skoro w świetle przepisów o ochronie przyrody i innych ustawy organy powołane do sprawowania pieczy nad przestrzeganiem przepisów o ochronie przyrody nie uznały za stosowne wprowadzenie na terenie na którym znajduje się nieruchomość skarżących innych form ochrony (np. rezerwatów, parków narodowych), których ustanowienie obligowało by je również do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy, to uznać należy, ż organ uchwalający studium oprzeć się winien na stanowisku w/w organów. W skardze podniesiono również, iż standardy jakie spełniają lasy położone na spornym terenie są bardzo niskie. Składają się one w głównej mierze z samosiejek, drzew młodych i przypadkowych. Nie są one połączone także z żadnych innym kompleksem leśnym, a zatem nie mogą być również traktowane jako trasy wędrówek zwierząt. Tym samym ich niska wartość nie uzasadnia objęcia ich tak rygorystyczną kontrolą. W ocenie wnoszących skargę uchwalając studium, Rada W. nie uwzględniła także uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy do czego była zobligowana w oparciu o art. 10 ust. 1 pkt. 7 UPZP. Ustanawiając zakaz zabudowy, nie wzięto bowiem pod uwagę potrzeb i interesów mieszkańców gminy, związanych z dynamicznym rozwojem aglomeracji [...], pociągającym za sobą rozwój mieszkalnictwa. Wprowadzenie zakazu zabudowy przyczyni się bowiem do ograniczenia rozwoju dzielnicy B., gdyż budownictwo zostanie zlokalizowane na terenie sąsiednich gmin, co ograniczy z kolei liczbę miejsc pracy w spornej dzielnicy. Wskazano, iż postulat uwzględniania przy zagospodarowania przestrzennym sytuacji ekonomicznej oraz potrzeb ekonomicznych społeczności zamieszkującej dany rejon wynika także ze stanowiska Unii Europejskiej zaprezentowanego w dokumencie zatytułowanym "Territorial Agenda of the Europa Union" z 24/25 maja 2007r. Podkreślono również, iż po uchwalenie zaskarżonej uchwały Rada W. przedstawiła stanowisko w którym uznała, że postanowienia studium w zakresie zabudowy powinny zostać zmienione poprzez dopuszczenie ekstensywnej zabudowa mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak drogi prawnej do zaskarżania do sądu Studium , który nie jest aktem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo wskazano, iż przepisy zaskarżonej uchwały nie zmieniły w żadnym zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego skargą, ponieważ w poprzednio obowiązujących dokumentach planistycznych sporne tereny stanowiły obszar ochronny systemu przyrodniczego miasta i także nie podlegały one zabudowie. Obszar ten stanowi las ochronny, urządzony jest dla niego uproszony plan urządzania lasu [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2) Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego będziemy mieli zaś do czynienie wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Oznacza to możliwość wniesienia skargi stanowiącej środek obrony przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności z naruszeniem granic określonych przez przepisy prawa. Skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n. oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę). Nadto interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego (zob. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 s. 224). W celu ustalenia, czy w danej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy rzeczywiście istniał on w dacie stosowania norm prawa administracyjnego. Nie może to być bowiem interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny (zob. wyrok NSA z 19 marca 2002 r. IV SA 1132 / 00 niepubl.). Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżący posiadają tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a zatem legitymują się indywidualnych interesem prawnym. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ w odpowiedzi na skargę w zakresie niedopuszczalności zaskarżenia uchwały w sprawie studium wskazać należy, iż przedmiotowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zostało uchwalone w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z powołaną ustawą studium uchwala rada gminy i nie jest ono aktem prawa miejscowego. Rada gminy jest jednak organem gminy, a obowiązki swoje wykonuje poprzez podejmowanie stosownych uchwał. Zaskarżeniu do sądu podlegają zaś jedynie uchwały z zakresu administracji publicznej. Taki też charakter posiada uchwała przyjmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Wskazać bowiem należy, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd zawarte w nim ustalenia mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Powyższe zdaniem Sądu uzasadnia legitymację czynną skarżących, do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu, prezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, w sprawie niedopuszczalności zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, z uwagi na okoliczność, iż nie jest ona aktem prawa miejscowego do Sądu. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, należy wskazać, iż w istocie w skardze zarzucono, iż Studium narusza interes prawny skarżących, wprowadzając na terenach leśnych oznaczonych w Studium symbolem ZL zakaz zabudowy, co zdaniem skarżących jest sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Odnosząc się do tej kwestii podnieść należy, iż podnoszony zarzut mógłby zostać uznany za słuszny gdyby studium wprowadzało zakazy ograniczające prawo własności, a mówiąc precyzyjnie zakazy ograniczające prawo do korzystania z własności i to o tyle o ile zakazy te nie znajdowałyby oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Prawo własności jako prawo rzeczowe o najszerszym zakresie podlega jednak ograniczeniom zakreślonym przez przepisy ustaw i zasady współżycia społecznego (por. art. 140 KC). Jeśli więc istnieją regulacje normatywne, które takie ograniczenia przewidują to właściciel obowiązany jest je respektować dopóki nie zostaną uchylone. Rozstrzygając niniejszą sprawę w kontekście powyższego zarzutu należy zatem w pierwszej kolejności wskazać, iż wprawdzie jak wywodzą skarżący studium co do zasady jest aktem o charakterze ogólnym, to zgodnie z przepisami prawa winno ono spełniać pewne wymagania i zawierać określone rozstrzygnięcia. I tak zgodnie z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ust. 2 pkt 2 w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania, oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. A zatem nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z cytowanym powyżej przepisem, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżących, dopuszcza się w studium określenie terenów wyłączonych spod zabudowy. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest także, iż tereny leśne o które skarżącym chodzi znajdują się tzw. strefach ochronnych ([...] Obszar Chronionego Krajobrazu) i że mają do nich zastosowanie m. in. przepisy rozdziału III ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45/2005 poz. 435 ze zm.). Wskazać należy, iż okoliczność, że przepisy w oparciu o które utworzono na spornym terenie [...] Obszar Chronionego Krajobrazu nie wprowadzają wprost bezwzględnego zakazu zabudowy na tym terenie, nie może jeszcze przesądzać o fakcie niezgodności zapisów Studium w tym zakresie z przepisami prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, iż nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania zapisane są w ewidencji gruntów jako grunty z użytkiem Ls. Działki te wchodzą w skład rozległego pasma Lasów [...], dla których istnieje zatwierdzona i obowiązująca dokumentacja urządzenia lasu tzn. zatwierdzony w dniu [...] przez Wojewodę [...] "Uproszczony Plan Urządzania Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów należących do Gminy [...]. Lasy te podlegają także ochronie prawnej, gdyż posiadają status lasów ochronnych, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu W. Biuro Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007r.. Samo zaliczenie danego terenu do lasów ochronnych (lasów szczególnie chronionych) w rozumieniu art. 15 ustawy o lasach, czyniło zatem niedopuszczalnym z mocy art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. tj. z 2OO4.Nr 121poz.1266 ze zm.) wznoszenie na nim zabudowań mieszkalnych i usługowych (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1999r. Sygn. akt IV SA 1960/1998). W świetle powyższego nie można uznać za trafiony zarzut wskazujący na niskiej wartości niniejszych lasów. Powyższe w ocenie Sądu, wskazuje na brak podstaw do uznania, iż zaskarżona uchwała w przedmiocie Studium, w zakresie w jakim wprowadza zakaz zabudowy na działkach należnych do skarżących narusza przepisy prawa, a tym samym interes prawny skarżących. Należy przy tym podkreślić, iż w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło także do zmiany dotychczasowego przeznaczania spornych gruntów, które jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę w poprzednio obowiązujących dokumentach planistycznych stanowiły obszar ochronny systemu przyrodniczego Miasta i także nie były dopuszczone do zabudowy. Odnosząc się zaś do podniesionego przez skarżących zarzutu nieuwzględnienia przez organ na etapie uchwalania studium uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, należy wskazać, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z Art. 9 ust. 3 ustawy o z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż wznoszenie budynków i budowli służących gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzeń służących turystyce, po uzyskaniu zgody właściwego organu jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów. Tym samym fakt intensywnego rozwoju budownictwa na terenie między innymi [...], gdzie zlokalizowane są sporne działki, nie przesądza jeszcze o konieczności dopuszczenia możliwości zabudowy na całym jej terenie. A zatem organ, który przy uchwalaniu studium zobligowany jest między innymi do uwzględnienia uwarunkowań wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania terenu, ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska oraz wymogów jego ochrony uprawniony jest do podjęcia także rozstrzygnięcia w zakresie wyłączenia spornych gruntów z uwagi na ich dotychczas przeznaczenie spod zabudowy. Rozstrzygnięcie w tym względzie nie można zaś poczytywać jako wynikające z nieuwzględnienia potrzeb i perspektyw rozwoju gminy, w sytuacji gdy na etapie uchwalania studium organ winien wziąć pod uwagę także kwestie związane z ochroną środowiska i przyrody. Na naruszenie interesu prawnego skarżących w ocenie Sądu nie ma również wpływu podniesiona przez nich okoliczność nieuwzględnienia przez organ przy wprowadzaniu ogólnego zakazu zabudowy na spornych działkach możliwości budowy na tym terenie obiektów związanych z ochroną przyrody, a w szczególności lasów, która wynika z cytowanym powyżej art. 9 ust. 3 ustawy o z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z zapisami studium na terenach zieleni leśnej określonych jako ZL obok kwestionowanego przez skarżących zakazu zabudowy, ustalono również zasadę zagospodarowania tych terenów zgodnie z planami urządzania lub planami ochrony lasów. W świetle zaś art. 18 ust. 4 pkt 3 lit. e ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach to właśnie w w/w planach określa się zadania w odniesieniu do potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej (a zatem także dotyczących budowy obiektów związanych z ochroną przyrody ). Ponadto podnieść należy, iż dla spornych terenów w studium przewidziano również możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. W świetle powyższego, uznać należy, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżących, zapisy studium obok ogólnego zakazu zabudowy spornego terenu, wskazują również na określone, wynikające z przepisów prawa odstępstwa w tym zakresie. Rozpoznając niniejszą sprawę przez pryzmat przywołanego przez skarżących stanowiska nr [...] Rady W. z dnia [...] w sprawie możliwości realizacji zabudowy osadniczej na prywatnych działkach leśnych w granicach [...] Parku Krajobrazowego , oraz [...], należy wskazać, iż okoliczność sformułowania takowego stanowiska przez Radę W. po podjęciu uchwały w sprawie przyjęcia Studium, nie świadczy również o wadliwości zaskarżonej uchwały. Stanowisko podjęte przez Radę nie ma bowiem żadnej mocy wiążącej, wskazuje jedynie na istnienie woli wprowadzenia w bliżej nieokreślonym czasie działań prawnych zmierzających do uzyskania stosownych zgód dopuszczających zabudowę na w/w terenach, co może być wstępem do dokonania stosownych zmian w studium. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w niniejszej sprawie wbrew zarzutom podniesionym przez skarżących zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.