IV SA/Wa 2124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania Powiatu W. od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. znak [...] w zakresie, w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parcel z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...], [...] (część), [...] (część), [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiat W. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Zaskarżenie dotyczyło pkt 1 decyzji, w której organ orzekł o niepodpadaniu określonych parcel katastralnych pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17). Pismem z 14 maja 2018 r. H. H. wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez Powiat W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w części dotyczącej działek innych niż będące własnością Powiatu W., ze względu na brak interesu prawnego w tym zakresie. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odwołanie jest niedopuszczalne w zakresie działek objętych wskazaną decyzją Wojewody [...], lecz niebędących własnością Powiatu W. Struktura właścicielska działek będących odpowiednikiem wymienionych w sentencji decyzji dawnych parceli należących niegdyś do L. R. jest obecnie zróżnicowana i oprócz odwołującego się Powiatu W. obejmuje również inne podmioty i osoby fizyczne. Odwołujący się może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parcel, określonych w pkt 1 decyzji, którą zakwestionował. Powiat W. jest właścicielem następujących działek objętych dawnymi parcelami, o których mowa w pkt 1 decyzji: działek ewidencyjnych nr [...], [...] (część), [...] (część), [...]. W zakresie w jakim powołane rozstrzygnięcie Wojewody odnosi się do tych działek wolno mu je kwestionować, w pozostałym zakresie, odnoszącym się do innych działek do niego nienależących, a objętych odwołaniem Powiatu W. z [...] kwietnie 2018 r. jest to niedopuszczalne. Powiat W. wniósł skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności jego odwołania w zakresie, w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parcel z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...], [...] (część), [...] (część), [...]. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 134 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Powiat W., choć uznany za stronę postępowania, może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] z 30 marca 2018 r. jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parceli określonych w powyższej decyzji, czego skutkiem było nieuzasadnione i nieprawidłowe stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niedopuszczalności odwołania od tej decyzji w zakresie odnoszącym się do działek, co do których Powiatowi W. nie przysługuje aktualnie tytuł własności; 2) naruszenie art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji poprzez pozbawienie Powiatu W. prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Postępowanie w tej sprawie jest postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie zmierza ono zatem do rozstrzygnięcia, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. W postępowaniu tym organ ustala jedynie, czy na 13 września 1944 r. na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Stronami postępowania w tej sprawie powinni być zatem dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści oraz Skarb Państwa jako nabywca nieruchomości z mocy prawa (którego interesy reprezentują stationes fisci). W postępowaniu tym nie ma znaczenia, czy nieruchomość jest nadal własnością Skarbu Państwa, bowiem w postępowaniu tym nie orzeka się o wydaniu nieruchomości, lecz o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej w całości czy w części. Interes prawny Powiatu W. uzasadniony jest także ewentualnymi prawnymi konsekwencjami wydanej w sprawie decyzji. Ponadto w postępowaniu tym powinni brać udział wszyscy aktualni właściciele czy też użytkownicy wieczyści nieruchomości. Tymczasem organy nie zawiadomiły wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych (wyznaczono jedynie 12 stron). Przykładem może być np. [...], który jako użytkownik wieczysty nie został uznany za stronę postępowania, co uniemożliwia mu ochronę jego interesów. Jedną z podstawowych zasad jest zasada dwuinstancyjności. Strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy zawisłej przed organem administracji. W ocenie skarżącego niemożliwe wydaje się wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, skoro przed jego wydaniem organ dokonał ustaleń merytorycznych, prowadząc w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2019 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę H. H. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że stroną, która ma bezpośredni interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej jest były właściciel lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., I OSK 2570/14). Tego rodzaju bezpośredni interes prawny, pojmowany jako kategoria prawa materialnego, nie przysługuje skarżącemu w odniesieniu do nieruchomości, której nie jest on właścicielem albo użytkownikiem wieczystym. Rozstrzygnięcie sprawy w odniesieniu do nieruchomości, której skarżący nie jest dysponentem, nie zmienia bowiem jego sytuacji prawnej. Tym samym Sąd podziela stanowisko organ odwoławczego, że odwołujący się może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parcel określonych w pkt 1 decyzji, którą zakwestionował. Nie można podzielić argumentacji skargi, że Powiat W. ma interes prawny w zaskarżeniu w całości decyzji w przedmiocie niepodpadania wybranych parcel katastralnych pod przepisy dekretu z 6 września 1944 r., już tylko z tego powodu, że w tej sprawie brał udział w dotychczasowym przebiegu postępowania, otrzymując wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Interes, na który powołuje się Powiat W. nie ma przymiotu aktualności, rzeczywistości i konkretności w odniesieniu do działek, których nie jest właścicielem. W istocie jest to interes faktyczny. W konsekwencji w przypadku gdy oczywistym jest, że występujący z odwołaniem podmiot nie ma interesu prawnego, bo nie jest aktualnym właścicielem ani użytkownikiem wieczystym określonych nieruchomości, zachodzą podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w tym zakresie, na podstawie art. 134 K.p.a. W tej kwestii organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do badania interesu prawnego, a jedynie ogranicza się do ustalenia, czy podmiot ten jest byłym właścicielem lub jego następcą prawnym albo aktualnym właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W tej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, albowiem odwołanie skarżącego od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., w zakresie w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr [...], [...] (część), [...] (część), [...] należących do skarżącego, zostanie rozpatrzone. Tym samym sprawa zostanie dwukrotnie rozpoznania w zakresie interesu prawnego skarżącego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.