IV SA/Wa 2125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uzgodnienia warunków zabudowy -oddala skargę- Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] - zaskarżonym przez M.S. i M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. Postanowieniem tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody - w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2011 r. - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L. przy ulicy [...]- oznaczonym, jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...] (w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Z "). Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały bowiem, że planowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Z " (Dz.Urz. Woj. L. z [...]) tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania zmieni, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian. Zgodnie z informacją pochodzącą z zasobów ewidencji gruntów Gminy L., teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytki rolne (R-VI). W tej sytuacji dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej - nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - na tym terenie spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, których zaistnienie pozwala na od stosowania zakazów wymienionych w tym przepisie. Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska M.S. i M.K. (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika) zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a., przez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, ze w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia, -art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 6 ust 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), przez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Z ". Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska w L. z dnia[...] grudnia2011 r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonego aktu (czynności) Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie na podstawie wskazanych przepisów, Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. wydane w toku tzw. postępowania uzgodnieniowego. Postanowieniem tym organ po rozpoznaniu zażalenia M.S. i M.K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L.. z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L. przy ulicy [...]- oznaczonym, jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...] - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uchwałą z dnia [...] lipca 2010 roku nr [....] Rada Miejska w L. ustanowiła zespół przyrodniczo - krajobrazowy o nazwie "Z. " o powierzchni 134,069 ha na obszarze miasta L. Obszar ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego objął m.in. nieruchomość stanowiąca własność skarżących M.S. i M.K. (działka nr [...]o powierzchni 3.486 m2). W niniejszej sprawie obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie, czy inwestycja opisana w tym projekcie może być zrealizowana na objętym ochroną obszarze i w sposób przekonujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiązał się w sposób należyty z tego obowiązku. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r.s poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (wcześniej z wojewodą) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Najprostszą sytuacją byłoby wykazanie, iż ta konkretna inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie zespołu. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Zgodnie z § 2 wspomnianej uchwały celem ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Z. " jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny odcinka źródłowego N., ze względu na walory widokowe i estetyczne. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno - błotnych, utrzymania ag rob ¡ocen oz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych. W § 3 tej uchwały wskazano obszernie działania, jakich zabrania się na terenie ustanowionego zespołu. Zakazy te są niemal w pełni odzwierciedleniem art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu uchwały w stosunku do zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Z.". obowiązuje m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7). Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestorów budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w ramach działki, która ma być zabudowana. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy organy administracji prawidłowo uznały, że zakazy wynikające z Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L.. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Z. ", uniemożliwiają uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Zadaniem Sądu była więc ocena tego, czy w kontekście przepisów odnoszących się do ww obszaru chronionego dopuszczalna jest lokalizacja niniejszej inwestycji. W zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu przez skarżących, organ odwoławczy przyjął, że powołany przepis § 3 uchwały wyklucza możliwość uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L. przy ulicy [...] - oznaczonym, jako działka o nr ewid [...]. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Z.". Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale - co istotne w niniejszej sprawie - budowa domu jednorodzinnego prowadzona ma być na działce, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako użytek rolny R-VI. W tej sytuacji nie do przyjęcia jest teza, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 ww. Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy zdaniem Sądu rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (bez znaczenia jest, że tereny na których planuje się posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowią nieużytkowane rolniczo grunty orne). Dodać trzeba, że charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów o których mowa w § 3 ust. 2 ww Uchwały. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako Jus infinitum" i może podlegać ograniczeniom. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. niezgodnie z przepisem art. 7,77, art. 80 w związku zart. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. Okoliczność, że działka na której inwestor planuje posadowić budynek, nie znajduje się w sąsiedztwie rzeki N., nie stanowi argumentu przemawiającego za uzgodnieniem omawianego projektu decyzji. Zasadnie wskazał organ, że objęcie granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przedmiotowego terenu - stanowi kompetencję Rady Miejskiej w L., która ów obszar wyznaczyła, po uzgodnieniu projektu uchwały z organem ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (zarzut ten nie został podniesiony na etapie postępowania zażaleniowego), zgodnie z którym w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo- krajobrazowego może być wprowadzony zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, Sąd stwierdza że nie był on podstawą odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Podkreśla jednocześnie, że błędne jest kwalifikowanie prac służących realizacji obiektu budowlanego jako niszczenie gleby. Sąd podziela stanowisko organu, że zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.), należało orzec jak w sentencji.