IV SA/Wa 2125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Starosty W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa – Starosty W. od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. znak [...] w zakresie, w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parcel z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...] (część), [...], [...], [...], [...], część [...] (część), [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarb Państwa – Starosta W. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Zaskarżenie dotyczyło pkt 1 decyzji, w której organ orzekł o niepodpadaniu wybranych parcel katastralnych pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17). Pismem z 14 maja 2018 r. H. H. wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez Starostę W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w części dotyczącej działek będących własnością Gminy W. ze względu na brak interesu prawnego w tym zakresie. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odwołanie jest niedopuszczalne w zakresie działek objętych wskazaną decyzją Wojewody [...], lecz niebędących własnością Skarbu Państwa – Starosty W. Struktura właścicielska działek będących odpowiednikiem wymienionych w sentencji decyzji dawnych parceli należących niegdyś do L. R. jest obecnie zróżnicowana i oprócz odwołującego się Skarbu Państwa – Starosty W. obejmuje również inne podmioty i osoby fizyczne. Odwołujący się może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parcel, określonych w pkt 1 decyzji, którą zakwestionował. Skarb Państwa – Starosta W. jest właścicielem następujących działek objętych dawnymi parcelami, o których mowa w pkt 1 decyzji: działek ewidencyjnych nr [...] (część), [...], [...], [...], [...], część [...] (część), [...], [...], [...], [...]. W zakresie w jakim powołane rozstrzygnięcie Wojewody odnosi się do tych działek wolno mu je kwestionować, w pozostałym zakresie, odnoszącym się do innych działek do niego nienależących, a objętych odwołaniem Skarbu Państwa – Starosty W. z 16 kwietnie 2018 r. jest to niedopuszczalne. Skarb Państwa-Starosta W. wniósł skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności jego odwołania w zakresie, w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parcel z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...] (część), [...], [...], [...], [...], część [...] (część), [...], [...], [...], [...]. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 134 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Skarb Państwa – Starosta W., choć uznany za stronę postępowania, może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parceli określonych w powyższej decyzji, czego skutkiem było nieuzasadnione i nieprawidłowe stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niedopuszczalności odwołania od tej decyzji w zakresie odnoszącym się do działek, co do których Skarbowi Państwa – Staroście W. nie przysługuje aktualnie tytuł własności; 2) naruszenie art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji poprzez pozbawienie Skarbu Państwa - Starosty W. prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Postępowanie w tej sprawie jest postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie zmierza ono zatem do rozstrzygnięcia, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. W postępowaniu tym organ ustala jedynie, czy na 13 września 1944 r. na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Stronami postępowania w tej sprawie powinni być zatem dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, aktualnie właściciele lub użytkownicy wieczyści oraz Skarb Państwa jako nabywca nieruchomości z mocy prawa (którego interesy reprezentują stationes fisci). W postępowaniu tym nie ma znaczenia, czy nieruchomość jest nadal własnością Skarbu Państwa, bowiem w postępowaniu tym nie orzeka się o wydaniu nieruchomości, lecz o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej w całości czy w części. Ponadto nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] (dawniej) została przekazana Gminie W. w celu realizacji zadań w dziedzinie prowadzenia szkół podstawowych decyzją Wojewody [...]. Nieruchomość taka w każdym momencie może podlegać zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa w przypadku, kiedy przestanie być wykorzystywana na cel określony w decyzji. Tym samym w tym przypadku Skarb Państwa posiada interes prawny. Ponadto w postępowaniu tym powinni brać udział wszyscy aktualni właściciele czy też użytkownicy wieczyści nieruchomości. Tymczasem organy nie zawiadomiły wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych (wyznaczono jedynie 12 stron). Przykładem może być np. [...], który jako użytkownik wieczysty nie został uznany za stronę postępowania, co uniemożliwia mu ochronę jego interesów. W ocenie skarżącego niemożliwe wydaje się wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, skoro przed jego wydaniem organ dokonał ustaleń merytorycznych, prowadząc w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2019 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę H. H. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że stroną, która ma bezpośredni interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej jest były właściciel lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., I OSK 2570/14). Tego rodzaju bezpośredni interes prawny, pojmowany jako kategoria prawa materialnego, nie przysługuje skarżącemu w odniesieniu do nieruchomości, której nie jest on właścicielem albo użytkownikiem wieczystym. Rozstrzygnięcie sprawy w odniesieniu do nieruchomości, której skarżący nie jest dysponentem, nie zmienia bowiem jego sytuacji prawnej. Tym samym Sąd podziela stanowisko organ odwoławczego, że odwołujący się może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parcel określonych w pkt 1 decyzji, którą zakwestionował. Nie można podzielić argumentacji skargi, że Skarb Państwa ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji w przedmiocie niepodpadania wybranych parcel katastralnych pod przepisy dekretu z 6 września 1944 r., już tylko z tego powodu, że w tej sprawie rozstrzyga się, czy Skarb Państwa na podstawie powołanego dekretu stał się właścicielem nieruchomości stanowiących dawny majątek L. R., niezależnie od tego, kto w chwili obecnej jest właścicielem poszczególnych nieruchomości. Interes, na który powołuje się Skarb Państwa nie ma przymiotu aktualności, rzeczywistości i konkretności. W istocie jest to interes faktyczny. W konsekwencji w przypadku gdy oczywistym jest, że występujący z odwołaniem podmiot nie ma interesu prawnego, bo nie jest aktualnym właścicielem ani użytkownikiem wieczystym określonych nieruchomości, zachodzą podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w tym zakresie, na podstawie art. 134 K.p.a. W tej kwestii organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do badania interesu prawnego, a jedynie ogranicza się do ustalenia, czy podmiot ten jest byłym właścicielem lub jego następcą prawnym albo aktualnym właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd, było naruszenie art. 7, 77 i 107 K.p.a. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika jednoznacznie, dlaczego taki zakres niedopuszczalności odwołania przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa – Starosty W. od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. znak [...], w zakresie w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parceli z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...] (część), [...], [...], [...], [...], część [...] (część), [...], [...], [...], [...]. Natomiast z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. wynika, że Skarb Państwa jest właścicielem następujących działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto działki nr ewidencyjny [...], [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Gminy W. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa – K., a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, w piśmie z 20 maja 2019 r. Starosta W. wyjaśnił, że pozostaje właścicielem działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...] i [...]. Natomiast w związku przekształceniem użytkowania wieczystego we własność na dzień 1 stycznia 2019 r. Skarb Państwa nie był już właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,0902 ha. Wymaga zatem jednoznacznego wyjaśnienia, w jakim zakresie (w odniesieniu do jakich działek) posiada interes prawny Skarb Państwa – Starosta W. w zaskarżeniu pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., albowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, z jakich przyczyn część działek wymienionych w decyzji z [...] marca 2018 r. jako własność Skarbu Państwa została pominięta. Z uwagi na charakter postępowania i istotne znaczenie dla stosunków własnościowych na danym obszarze, w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w części, konieczne jest jednoznaczne określenie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn określenia takiego zakresu niedopuszczalności odwołania, w szczególności poprzez odniesienie działek do dawnych parceli. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia ma istotne znaczenie prawne. Stanowi ono jeden z warunków skutecznej kontroli tego aktu administracji przez sąd administracyjny. Pozwala, bowiem na dokonanie oceny, czy postanowienie nie zostało wydane z takim naruszeniem przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek sąd administracyjny orzeka nie tylko w oparciu o dane zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, ale wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, jednakże w zakresie ustaleń dotyczących aktualnego stanu własnościowego nieruchomości, konieczne jest jednoznaczne wypowiedzenie się przez organ odwoławczy. Uszło ponadto uwadze organu, że w dacie wniesienia odwołania Skarb Państwa był uprawniony do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do działki nr [...]. Dopiero w wyniku przekształceń własnościowych (wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; Dz.U. z 2019 r., poz. 916) Skarb Państwa przestał być właścicielem tej nieruchomości. W takich okolicznościach sprawy organ odwoławczy zobowiązany był zwrócić się do aktualnych właścicieli tej działki (nr [...]), czy jako następcy prawni podtrzymują odwołanie Skarbu Państwa-Starosty W. w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności wyjaśni z tytuł własności, których nieruchomości Skarb Państwa może wywodzić interes prawny w zaskarżeniu pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., a które z wymienionych w powołanej decyzji Wojewody [...] nie dają takiego uprawnienia i dlaczego. Ponadto organ odwoławczy zwrócić się do aktualnych właścicieli działki nr [...], czy jako następcy prawni Skarbu Państwa, podtrzymują jego odwołanie od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł).