IV SA/Wa 2128/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala - Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2005r. - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zwanej dalej: ustawą o o.g.r.l. (Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.) - uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmujący budowę "stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" na terenie o powierzchni ok. [...] ha, na działce nr [...] wraz z kablem energetycznym zasilającym stację w energię elektryczną, zlokalizowanym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości N.. Organ wskazał, iż uzgodnieniem w sprawie objęto inwestycję (stacja bazowa telefonii komórkowej), zajmującą powierzchnię około [...] ha, mającą nastąpić na gruncie stanowiącym użytek klasy V, będący częścią działki nr [...], o powierzchni [...] ha oraz inwestycję liniową (kabel energetyczny) na ww działkach. Teren przeznaczony pod budowę bazowej stacji telefonii komórkowej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, pomimo bycia użytkiem rolnym klasy V, jednak niewytworzonym z gleb pochodzenia organicznego lub torfowisk, zaś ułożenie kabla pod powierzchnią gruntu nie spowoduje zmiany przeznaczenia i sposobu jego użytkowania. Na powyższe postanowienie M. O. wniósł zażalenie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpoznaniu środka zaskarżenia -postanowieniem z [...] sierpnia 2005r. - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawą dokonywanego uzgodnienia był art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o p.z.p. Ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie wynika, iż stacja bazowa telefonii komórkowej, wraz z przyłączem elektroenergetycznym, będzie realizowana na gruntach rolnych klasy R-V. Grunty takiej jakości nie podlegają szczególnej ochronie wynikającej z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tej sytuacji brak przeszkód do uzgodnienia we wskazanym zakresie lokalizacji zamierzonej inwestycja w miejscowości N.. Zaś poruszana w odwołaniu sprawa oddziaływania projektowanej stacji na graniczące z nią grunty powinna być rozpatrzona przez "służby ochrony środowiska". M. O. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005r. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez stwierdzenie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na działalność rolniczą, ewentualnie stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto powołanie biegłych geologów i gleboznawców celem ustalenia pochodzenia materiału gleboznawczego i klas bonitacyjnych gruntów oraz zakresu emisji pól elektromagnetycznych i ich oddziaływania na glebę i organizmy żywe. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1, art. 7 ustawy o o.g.r.l. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art, 84 § 1 K.p.a. przez dowolną ocenę i stronniczość w sprawie. Podniósł, iż inwestycja będzie realizowana na gruntach rolnych i leśnych różnych klas, a nie jak wskazał organ tylko klasy V. Miejscowy plan ogólny gminy B., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy B. nr [...], nie przewidywał w swojej treści lokalizacji na przedmiotowym terenie inwestycji celu publicznego. Zatem brak było podstaw do dokonania uzgodnienia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał skargę za niezasadną, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2005r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w powołanym przepisie, w tym - organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 53 ust. 5 pz.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428). Zgodnie z powyższym postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie przedmiotem postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na części działki nr [...] wraz z kablem energetycznym zasilającym stację w energię elektryczną na ww działkach, położonych w miejscowości N.. Natomiast uzgodnienie miało na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym i leśnym przeznaczeniem gruntu. Po zbadaniu sprawy uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu wyżej opisanej inwestycji celu publicznego. Sąd w działaniach organu nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a mianowicie art. 6 ust. 1, art. 7. Przepisy, których naruszenie zarzuca organowi skarżący, regulują zasady ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, czyli wskazują jakie grunty można przeznaczać na cele nierolnicze i nieleśne oraz w jaki sposób to następuje. Słusznie organ uznał, iż grunt, na których ma nastąpić realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zatem także - już w ramach takiego postępowania - i zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. Z zestawienia gleb pochodzenia organicznego gm. B. (załączonego do akt sprawy) wynika, iż w obrębie N. gleby organiczne nie występują. Nadto stacja ma zostać wybudowana na części działki nr [...], o powierzchni [...] ha, która - jak wynika z wypisu rejestru gruntów - ma rodzaju użytku: grunty orne "R", klasy "V". Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż organ błędnie podał w zaskarżonym postanowieniu, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (wraz z przyłączem elektroenergetycznym) nastąpi na gruncie klasy R-V. Natomiast uchybieniem jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji - i uchybienia tego nie konwalidował organ odwoławczy - było powołanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. dotyczący wyłącznie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem - wbrew twierdzeniu organu - nie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Niemniej jednak -zdaniem Sądu - uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Podstawowym i jedynym celem organu właściwego z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań wskazanej ochrony może powstać na planowanym terenie. Działał on w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywało się w odniesieniu przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. W świetle przedstawionych okoliczności w sprawie brak było podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, albowiem można to uczynić tylko wtedy gdy przedstawiony projekt jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Organ wydając uzgodnienie pozytywne uznał, iż zamierzona inwestycja nie będzie miała ujemnego wpływu na teren podlegający zakresowi ustawy o o.g.r.l. Innymi słowy nie wpłynie w sposób negatywny na stan zachowania jego dotychczasowego charakteru i nie wymaga zmiany przeznaczenia z gruntu rolniczego, leśnego na nierolniczy, nieleśny. Bez znaczenia jest fakt, na który zwraca uwagę skarżący, iż miejscowy plan ogólny gminy B., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy B. nr [...], nie przewidywał na przedmiotowym terenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem - zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o p.z.p. - obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 stycznia 2003r. W sytuacji braku planu miejscowego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontekście powyższych wywodów nie stwierdzono też naruszenia przepisów postępowania powołanych przez skarżącego w skardze, w tym również art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są widomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W sprawach zatem o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 418-419). Sąd w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie rozważał w ogóle wniosków skarżącego o powołanie biegłych z zakresów dziedzin przez niego wymienionych w kontekście ich zasadności, albowiem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oparciu, o którą sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa, nie uprawnia sądu - poza możliwością przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - do przeprowadzania innych dowodów, w tym więc i dowodu z opinii biegłego. Nadto, należy też zauważyć, iż nawet gdyby Sąd uwzględnił skargę (co w sprawie nie nastąpiło) nie byłby uprawnionym do uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę zaskarżonego postanowienia, czy o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jako że sąd administracyjny nie ma kompetencji do wydawania orzeczeń takiej treści, dokonuje tylko - co już wyżej podkreślono -kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z prawem materialnym oraz procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.