IV SA/Wa 2128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach K. W uzasadnieniu organ nadzoru zarzucił ww. Planowi naruszenie wielu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] i pozostającej w związku z nią ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r. poz. 1422). Wykazane naruszenia dotyczyły m. in. zapisów: zamieszczonych w Planie definicji pojęć, których sformułowanie w tym dokumencie było nieuprawnione, dopuszczenia realizacji inwestycji na terenach, gdzie nie jest to możliwe, bez uzyskania uprzednio stosownej zgody na ich przeznaczenie na cele inne niż rolne lub leśne, sformułowania ustaleń sprzecznych z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz braku określenia parametrów zabudowy dla pewnych kategorii obiektów, dopuszczonych do realizacji na terenach objętych Planem i wskazania przebiegu pewnych przedsięwzięć o charakterze infrastrukturalnym (linii przesyłowych), a nadto niezaliczenia do obowiązujących ustaleń Planu oznaczeń graficznych nieprzekraczalnych linii zabudowy czy strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanych z ograniczeniami w zagospodarowaniu (§3 ust. 3 Planu). Uzasadniając ostatnie z wykazanych uchybień wskazano, że: a) zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu: "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". Plan zawiera sprzeczności w warstwie tekstowej, jak również sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu miejscowego, np. pomiędzy zakresem obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, określonym w § 3 ust. 3 części tekstowej a określonym w legendzie rysunku planu. W § 3 ust. 3 uchwały, ustalono: "Na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, 3) przeznaczenie terenu, 4) klasy techniczne dróg". Wynika stąd, że oznaczenia wymienione w legendzie do rysunku Planu, jako jego ustalenia, m. in.: nieprzekraczalne linie zabudowy, strefa ochronna elektrowni wiatrowej (izofona 45 dB, związana z ograniczeniami w zagospodarowaniu, granica strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń Planu, mimo że – według innych zapisów uchwały – stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów; b) zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń. Przy sporządzaniu Planu doszło do naruszenia zasad oraz do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Naruszenia w tym zakresie stały się podstawową przesłanką skierowania skargi do Sądu. Rada Gminy B. - w odpowiedzi na skargę - wniosła w części o uwzględnienie skargi i w części o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, wobec czego stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. Trafne są zarzuty wywiedzione z treści § 3 ust. 3 Planu, lecz ich uwzględnienie nie jest możliwe poprzez odpowiednią modyfikację samego kwestionowanego przepisu, lecz – dla wyeliminowania niezgodności z prawem – konieczne było stwierdzenie przez Sąd nieważności całego Planu. Skarga zasłużyła więc na uwzględnienie, w przeważającej części z przyczyn w niej nie podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zakwestionowany w skardze § 3 ust. 3 Planu dotyczył generalnie całości jego postanowień, stąd stwierdzenie nieważności Planu w całości. Zastosowane w sprawie przez Sąd środki są adekwatne, w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., dla usunięcia nieprawidłowości, wynikających z regulacji zakwestionowanych przez organ nadzoru. Słusznie wywiedziono w skardze, że przywoływany § 3 ust. 3 Planu – gdzie wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień treści graficznej jako obowiązującej – pozostaje w sprzeczności z samą częścią graficzną, w której jednak – choć wyłącznie fragmentarycznie (o czym szerzej dalej) – wskazano linie zabudowy. Oceny legalności kwestionowanego przez organ nadzoru przepisu Planu nie sposób jednak oderwać od innych uwarunkowań formalnych, związanych z treścią zaskarżonego Planu, w szczególności treści jego części graficznej. Stosownej oceny należy dokonywać, mając na uwadze następujące uwarunkowania formalne i prawne, dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. I tak, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie planu"], zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W końcu, stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, rysunek planu powinien zawierać m. in. linie zabudowy. W związku z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy musi określać też obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś pojęcie to obejmuje określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (§ 7 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu). Wskazane uwarunkowania nakazują uznać, że miejscowy plan zagospodarowania dla terenu, na którym dopuszczona jest zabudowa, musi wskazywać m. in. jej linie, kształtujące racjonalne sytuowanie obiektów, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Linie te powinny pozostawać w związku z granicami obszarów przewidywanych do zabudowy oraz w logicznym powiązaniu z zakładanym usytuowaniem planowanej infrastruktury. Natomiast Plan, którego dotyczy skarga, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R1 i R 2 – § 11 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2-4 i § 12 ust. 1 pkt 2 lit a oraz ust. 2 pkt 2). Zaplanowano też na tym obszarze przebieg trzech dróg (oznaczonych KDD, 1 i 2 KDW) oraz pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich – innej niż służące produkcji energii z wiatru) – oznaczone symbolem Z, oraz R 1 (wobec treści § 12 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2 Planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym Planem, wyznaczono jedynie dwie linie zabudowy (po obu stronach drogi publicznej KDD), których naniesienie – jak można wnosić – jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zatem w tym miejscu należy wskazać, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy, tam gdzie jest to zasadne, gdyż stanowi element ładu przestrzennego, jest także podkreślany w orzecznictwie sądowym, a stosowne wyjątki mogą dotyczyć wyłącznie linii przyległych do dróg publicznych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, a więc nie np. do oznaczonych w Planie symbolem 1 i 2 KDW. Podkreślić należy także, że dopuszczając generalnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, nie określono w istocie kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc.), co zresztą słusznie podniesiono także w skardze. Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części graficznej planu (§ 9). Formułowane tam zasady abstrakcyjne mogą dotyczyć rozbudowy końcowych fragmentów infrastruktury, jednak jej główny szkielet jako przesądzający o kierunku rozwoju i możliwości inwestowania na poszczególnych fragmentach terenów objętych planem (kwestia faktycznej dostępności mediów, ale też wyznaczania linii zabudowy w stosowanych odległościach od ich zlokalizowania), winien być uwzględniony na rysunku planu. Nie jest dopuszczalne wskazywanie w treści Planu, że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" (§ 11 ust. 2 pkt 2 Planu). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja. Słusznie zauważono w skardze, że w części tekstowej Planu dopuszczono np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 9 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego – w określonej szerokości – od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg wskazuje się w Planie, że powinna być ona oparta o drogi o oznaczeniu KDD oraz 1 i 2 KDW (§ 9 ust. 13 pkt 2). Drogi o takich oznaczeniach występują na rysunku Planu, jednak w części tekstowej wskazano także w § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3: "dopuszcza się realizację dróg jako ciągów pieszo - jezdnych (droga jednoprzestrzenna)". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wrysowana na części graficznej droga dojazdowa klasy KDD, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla. Ogólnie, analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Potwierdza to dodatkowo tytuł uchwały, choć w istocie – nie on stanowi o jej wadliwości, lecz sama treść merytoryczna (a konkretnie – jej braki). W tym świetle, kwestionowany w skardze § 3 ust. 3 Planu, gdzie określono wyłącznie niektóre elementy rysunku Planu jako obowiązujące, jest wadliwy faktycznie nie z tego powodu, że pozostaje w sprzeczności z innymi postanowieniami tego dokumentu (jak podnoszono w skardze). W takim przypadku prosta jego eliminacja (w następstwie stwierdzenia nieważności) prowadziłaby do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. Dany przepis wskazuje natomiast wprost, że wolą organu, stanowiącego ten akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku: a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy), nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym Planem we wszelkich istotnych tego aspektach – np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego. Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych Planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel). Na części Planu, na co zwracano uwagę w skardze, dopuszczono także lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu (§ 11 ust. 2 pkt 2 Planu). W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd zapisów § 3 ust. 3 nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola skarżonych aktów. Uchwalając akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., która zakreśla zasady sporządzania planu, a więc uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy). Powyższej oceny nie zmienia to, że nieznaczne fragmenty Planu stanowią tereny wyłączone w istocie z zabudowy, a więc sygnalizowana wcześniej wadliwość, nie może ich dotyczyć (tereny oznaczone symbolem Z, oraz R 1). Jednak – w ocenie Sądu – pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego Planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo. Wobec przywołanych wyżej okoliczności (wadliwości całego aktu), byłoby bezprzedmiotowe rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poszczególnych zapisów treści tekstowej Planu, w tym zgodności jego postanowień z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w końcu czy w istocie izofona 45 dB powinna być uważana za element Planu, mający znaczenie normatywne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.