IV SA/Wa 2128/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. K., D. L. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez G. K., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K. i D. L., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2015 r., nr 3, orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 44.524,13 zł za udział wynoszący 1/8 część nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1445 ha, położonej w K., obręb [...], przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" oraz budowę wiaduktu nad drogą ekspresową w km 1534 wraz z dojazdami oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia ustalonego w jej pkt. 1 odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. We wniesionym odwołaniu G. K. wskazał na naruszenie art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa działka posiada przymiot nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zarzucił też naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na Organie ciążył obowiązek zawieszenia postępowania. Wskazał również na naruszenie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuprawnione odstąpienie od określenia wartości rynkowej nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o jej szacowaną wartość odtworzeniową. Wskazał również na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak zebrania w sposób wyczerpujący koniecznego materiału dowodowego. Minister podkreślił, że jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania Organ stwierdzi, że podmiot wnioskujący nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999 r. Nr 4. poz. 119), wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak, prof. dr hab. J. Borkowski, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2006 r" tezy do art. 134). Jakkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, to w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się. że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. Minister stwierdził, że pismem z dnia [..].11.2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do G. K. jako wnioskodawcy oraz pełnomocnika J. K. oraz D. L. o przesłanie dokumentów (postanowień o nabyciu prawa do spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia) potwierdzających, że Odwołujący się posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W wyniku tego, w dniu [...].11.2015 r. wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżących, jednakże nie wynika z niego posiadanie przez nich interesu prawnego. Ich praw do spadku nie potwierdzają nadesłane kopie odpisów aktów zgonu, ani też postanowienie Sądu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] października 1989 r., którym dokonano podziału majątku wspólnego S. K. i D. L.. Z tego względu, zdaniem Ministra, Odwołujący się nie mogli skutecznie wnieść środka zaskarżenia od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2015 r. W wywiedzionej skardze G. K., J. K. oraz D. L. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, wskutek naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, 2) art. 97 § 1 pkt. 4 i z art. 100 § 1 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy zdaniem Organu II. instancji rozpatrzenie odwołania zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny zagadnienia wstępnego, dotyczącego kwestii dziedziczenia po zmarłej w dniu [...].10.1959 r. M. K., c. J. G. i R., do której odnosi się wpis w księdze wieczystej [...] (dekret przyznania spadku z dnia [...].10.1924 oraz dokumentacja geodezyjno-prawna związana z działką nr [...] o pow. 0,1445 ha, obręb [...], która odpowiada parceli kat. [...] o pow. 0,1519 ha gm. kat. P.), 3) art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a., poprzez uchybienie przez Organ odwoławczy zasadzie praworządności, prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz uniemożliwienie odwołującym wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych przez Organy dowodów i materiałów w sprawie. Skarżący podkreślili, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła zostać uznana za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, bowiem zgodnie z treścią art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się tylko taką nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Zdaniem Skarżących, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Wyrazili przekonanie, że niniejsze postępowanie winno zostać zawieszone do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej M. (M. wg Organu I. instancji) K.. Ustalona zaś przez Wojewodę [...] wartość nieruchomości położonej w K., składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1445 ha, w oparciu o sporządzony operat szacunkowy - nie była prawidłowa, czego Wojewoda nie poddał ocenie. Rzeczoznawca majątkowy nie określił bowiem wartości rynkowej nieruchomości, a jedynie oszacował jej wartość odtworzeniową. W konsekwencji ustalone przez Organ odszkodowanie – zdaniem Skarżących - zostało zaniżone. Skarżący wyrazili przekonanie, że wbrew stanowisku Ministra, przysługuje im przymiot stron tego postępowania odszkodowawczego. Wywiedli to z faktu, że zmarła w dniu [...].10.1959 r. M. K. była matką zmarłego I. K. s. I. i M. G. oraz babcią zmarłego S. K. s. I. J. i J. W. z d. P.. Zmarły S. K. jest z kolei ojcem J. K. i G. K. oraz mężem D. L.. Zaznaczyli, że wykazany ciąg następstwa prawnego potwierdzają załączone do odwołania odpisy aktów stanu cywilnego oraz postanowienie spadkowe. Organ wezwał ich do wykazania następstwa prawnego ciągiem postanowień spadkowych lub aktów dziedziczenia. W efekcie Skarżący uznali 7-dniowy termin do "nadesłania stosownych postanowień o nabyciu spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia" za nierealny i niemożliwy, w razie stwierdzenia konieczności złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej i jej synu, a ich dziadku Ignacym J. K., w sytuacji gdyby takie postępowania nie zostały jeszcze przeprowadzone. Jednocześnie Skarżący zaakcentowali, że o ile sytuacja taka zaistnieje, będzie uzasadniała zawieszenie postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zdaniem Skarżących, brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze w sprawie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 §1 k.p.a.). Nie doszło bowiem do cofnięcia przez nich odwołania. Nadto, przedstawione przez nich odpisy aktów stanu cywilnego świadczą o tym, że posiadają: własny, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić interes prawny, który legitymował ich do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2015 r. Nr [...]. Wyrazili przekonanie, że obowiązkiem Ministra Infrastruktury i Budownictwa było zawieszenie postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. i zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. oraz równoczesne wystąpienie do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego, względnie wezwanie ich o wystąpienie o to w wyznaczonym terminie. Skarżący zarzucili zatem, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w sposób rażący uchybił nie tylko wykazanym przepisom postępowania oraz zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.), dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), ale nadto uchybił zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2015 r., w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze tyczyło udziału wynoszącego 1/8 w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1445 ha, położonej w K., obręb [...], przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], na odcinku od węzła "B." do węzła "I." oraz budowę wiaduktu nad drogą ekspresową w km 1534 wraz z dojazdami. Zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie przyjmuje się, że nieruchomość, co do której nie zostało ustalone następstwo prawne, a więc następcy prawni zmarłego właściciela nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości oraz nie figurują w ewidencji gruntów i budynków, do czasu ustalenia tego następstwa, uważana jest za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący nie zostali ujawnieni w KW jako kolejni następcy prawni po zmarłej w dniu [...].10.1959 r. M. K. (określonej przez Organ I. instancji jako M.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że decyzja lokalizacyjna w tej sprawie wydana została dopiero w dniu [...].11.2008 r., natomiast przejęcie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło [...].03.2009 r. Przez tyle lat zatem zaniechano ujawniania kolejnych następców prawnych zmarłej, tak w księdze wieczystej jak i w ewidencji gruntów, choć taki obowiązek na następcach prawnych spoczywał z mocy prawa. Ma to zasadnicze znaczenie w sprawie zważywszy, że co do pozostałych 3/8 tej nieruchomości ustaleni zostali następcy prawni byłego właściciela i Wojewoda [...] wydał w tym zakresie decyzję odszkodowawczą z [...].01.2015 r., w oparciu o ten sam operat szacunkowy. Podobnie rzecz się ma z pozostałym udziałem w tej nieruchomości wynoszącym 4/8, gdzie to następcom prawnym byłego właściciela Wojewoda [...] przyznał odszkodowanie decyzją z dnia [...].07.2010 r. Jak więc z tego wynika, współwłaściciele większościowi tej nieruchomości (7/8) - następcy prawni byłych jej współwłaścicieli, dopełnili wymogu aktualności wykazywania swych praw spadkowych, ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Przeprowadzili stosowne postępowania spadkowe, uzyskując postanowienia sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku lub akty poświadczenia dziedziczenia po swych poprzednikach prawnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to nie na Organie administracji publicznej, przyznającym odszkodowanie za wywłaszczoną na cele publiczne nieruchomość na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., czy też nie na podmiocie zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania (inwestorze), a na wywodzącym prawo do otrzymania tego odszkodowania - spoczywa obowiązek wykazania faktu posiadania interesu prawnego w tym postępowaniu odszkodowawczym. Można to jednak uczynić wyłącznie poprzez wykazanie ciągu następstwa prawnego po byłym współwłaścicielu, przy pomocy postanowień o nabyciu spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po poprzednikach prawnych, byłych współwłaścicielach danej nieruchomości. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko Skarżących, że to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (inwestor) winien z urzędu wystąpić o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej w dniu [...].10.1959 r. M.(M.) K. i jej nieżyjących następcach prawnych. Wbrew stanowisku Skarżących, taki obowiązek spoczywał właśnie na nich, skoro zgłosili roszczenia odszkodowawcze do części wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący zarzucili m. in., że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopiero po 11 miesiącach od chwili złożenia przez nich odwołania wydał zaskarżoną decyzję z [...].06.2015 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w tej sprawie. Należy mieć na uwadze, że wbrew ich stanowisku, Minister najwyraźniej wyczekiwał na sygnał świadczący o zainicjowaniu przez nich postępowania spadkowego po zmarłej w dniu [...].10.1959 r. M. (M.) K. i jej nieżyjących następcach prawnych, uzależniając od tego ewentualne zawieszenie postępowania, skoro Skarżących pouczył jakimi dokumentami winni się legitymować. W sytuacji zatem, gdy Skarżący przez tak długi czas takiego postepowania nie zainicjowali, co potwierdził na rozprawie przed Sądem G. K. – Minister zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze przez nich zainicjowane, skoro odwołanie wniosły osoby, które nie wykazały się posiadaniem przymiotu strony tego postępowania odszkodowawczego i nie podjęły dotąd żadnych działań, by przymiotem strony się legitymować. Reasumując, oczywiste jest zatem, że w tym stanie rzeczy Minister uznał za niecelowe zawieszenie niniejszego postępowania odwoławczego, w oczekiwaniu aż Skarżący udowodnią swe prawa spadkowe, w sytuacji gdy po upływie wielu miesięcy, nie podjęli żadnych działań do tego zmierzających, bezzasadnie oczekując w tym zakresie na aktywność Organu, względnie inwestora, mimo iż powiadomieni zostali, że obowiązek ten spoczywa na nich i do tego zostali wezwani. Nie mogło też odnieść zamierzonego skutku załączenie do pisma procesowego Skarżących z dnia [...].01.2017 r. fragmentu biografii A. K., na okoliczność potwierdzenia pokrewieństwa. Minister nie kwestionował bowiem faktu pokrewieństwa i ich przynależności do rodziny K.. Wzywał natomiast Skarżących do wykazania, że są następcami prawnymi zmarłej w dniu [...].10.1959 r. M. (M.) K.. W celu przyznania im przymiotu strony tego postępowania odwoławczego, musiał dysponować stosownymi postanowieniami o nabyciu spadku lub aktami poświadczenia dziedziczenia po poprzednikach prawnych, byłych współwłaścicielach w 1/8 przedmiotowej nieruchomości. Trafnie też stwierdził Minister, że ich praw do spadku nie potwierdzają nadesłane kopie odpisów aktów zgonu, ani też postanowienie Sądu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] października 1989 r., którym dokonano podziału majątku wspólnego S. K. i D. L.. W tej sytuacji koniecznym stało się zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Wojewodę [...], w decyzji z [...].06.2015 r., do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat. Nie doszło zatem, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a wyniku tego do nieuprawnionego zastosowania przez Ministra art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie to bowiem stało się bezprzedmiotowe, na co wskazuje utrwalone w tym zakresie orzecznictwo (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999 r. Nr 4. poz. 119) Nie można też podzielić przekonania Skarżących, że doszło do naruszenia art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. Wbrew temu stanowisku, Minister wyraźnie wskazał za pomocą jakich dokumentów Skarżący mogli wykazać, że przysługuje im przymiot strony tego postępowania odwoławczego. Z wydaniem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Minister wyczekiwał przez 11 miesięcy, oczekując na informacje o zainicjowaniu przez Skarżących postępowań spadkowych lub wykazanie, że stosowne dokumenty, dowodzące posiadania przymiotu strony posiadają. Skoro żądane dokumenty nie zostały przedłożone przez tak długi okres czasu i Skarżący nie poinformowali, aby podjęli starania zmierzające do ich uzyskania, bezzasadny staje się zarzut uniemożliwienia im wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebranych przez Organy dowodach i materiałach w sprawie. Nie było bowiem podstaw do merytorycznego jej rozstrzygnięcia przez Organ odwoławczy. Co się zaś tyczy statusu Skarżących jako strony, Minister nie posiadał żadnych istotnych dokumentów za tym przemawiających, oczekując na ich aktywność w tym zakresie i wykazanie posiadania interesu prawnego w sprawie. Stąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.