IV SA/Wa 2128/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. i E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., znak: [...], wszczęte na wniosek L. F., Z. P. i E. M.. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Wojewoda [...] przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa m.in. działkę nr [...] położoną w obrębie [...] w gminie S.. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. L. F., Z. P. i E. M. (dalej: "wnioskodawczynie") wystąpiły do Ministra o stwierdzenie nieważności tej decyzji podnosząc, że działka nr [...] nie była w dniu wydania tego orzeczenia własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Minister umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umarza się w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Natomiast art. 157 § 2 k.p.a. wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego, w myśl art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podał, że interes prawny wynikać musi z określonego przepisu prawa materialnego, który przyznaje podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania określone uprawnienia, lub nakłada nań obowiązki podlegające konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Minister wskazał, że w postępowaniu dotyczącym przekazania nieruchomości w trybie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464; dalej: "ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami") uprawnienia strony posiadały tylko Skarb Państwa, jako właściciel mienia i jednocześnie jako strona je przekazująca, a także Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: "AWRSP"), która to mienie przejmowała oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało, na dzień wydania decyzji przez Wojewodę, prawo własności do przekazywanego mienia. Organ ustalił, że sporna nieruchomość powstała w wyniku postępowania wymiennego pomiędzy Skarbem Państwa, a J. F. i L. F., w następstwie podziału działki nr [...] na działki nr [...] (pow. 1,0680 ha) i [...] (pow. 2,8427 ha). Zgodnie z załącznikiem do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1980 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych na terenie miasta S. działka nr [...] powstała w wyniku scalenia działek nr [...] i [...] należących do Skarbu Państwa (Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami), a następnie została podzielona na działkę nr [...], która stała się własnością J. F. i L. F.. (wstępnych wnioskodawczyń) i działkę nr [...], która pozostała własnością Skarbu Państwa. Minister zaznaczył, że sporny grunt nie stanowił własności J. F. i L. F.., lecz Skarbu Państwa i jako taki mógł zostać przekazany AWRSP w trybie art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Minister podkreślił, że z akt nie wynika aby przed scaleniem działek nr [...] i [...] stanowiły one własność poprzedników prawnych stron postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z treścią Aktu nadania ziemi nr [...] z dnia 14 czerwca 1968 r. J. F.. i L. F.. stali się właścicielami gospodarstwa nr [...], o pow. 3,18 ha, w którego skład wchodziły działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] Działki nr [...], [...], [...] i [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa w 1974 r. (por. decyzja Zarządu Powiatowego we [...] z dnia 9.10.1974 r., znak: [...]) celem przeznaczenia na budowę "[...]", a działka nr [...] o pow. 1,4344 ha (oznaczona również, jako działka nr [...]) została wniesiona do postępowania wymiennego, za którą J. F.. i L. F.. otrzymali ekwiwalent w postaci działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1,6415 ha. Minister uznał, że zstępni J. F. nie mają zatem interesu prawnego w sprawie, gdyż nigdy nie byli właścicielami działki nr [...], czego konsekwencją jest brak przymiotu strony ze strony wnioskodawców i konieczność umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak przesłanki podmiotowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony podniosły, że omawiana nieruchomość była własnością osoby fizycznej, której następcami prawnymi są wnioskodawczynie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister ponownie wskazał na brzmienie art. 105 § 1, art. 157 § 2 oraz art. 28 k.p.a. Ponadto podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym przekazania nieruchomości w trybie art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami uprawnienia strony posiadali: Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednocześnie jako strona je przekazująca oraz Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, która to mienie przejmowała - a w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w tym trybie - także ewentualne osoby posiadające bezsporne dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało, na dzień wydania decyzji prawo własności przekazywanego mienia. Organ ponownie wskazał na następstwo prawne działki [...] powstałe w trakcie postępowania wymiennego pomiędzy Skarbem Państwa, a J. F.. i L. F... Minister zaznaczył, że w wyniku tego postępowania z działki Skarbu Państwa oznaczonej jako nr [...] wydzielone zostały mianowicie działki o numerach: [...] (o pow. 1,0680 ha) - przydzielona J. F.. i L. F.. oraz sporna [...] (o pow. 2,8427 ha) - która pozostała przy Skarbie Państwa. Minister wskazał, że działka nr [...], w dniu wydania badanej decyzji nie stanowiła zatem własności J. i L. F.., lecz Skarbu Państwa, a zatem w ocenie organu wnioskodawczynie nie posiadają interesu prawnego w sprawie. Odnosząc się do zarzutów niepowołania biegłego z zakresu geodezji organ wskazał, że jest bezpodstawny, gdyż zgromadzone materiały archiwalne dają pełny obraz stanu prawnego działki nr [...] jaki istniał w 1994 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. (brak czynnego udziału w postępowaniu) Minister zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się m.in. notatka służbowa z dnia 28 czerwca 2019 r. na okoliczność zapoznania się z całym materiałem dowodowym przez pełnomocnika wnioskodawczyń. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Z. P. i E. M. (dalej: "skarżące"), żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie w sprawie biegłego z zakresu geodezji, gdy wydana decyzja administracyjna została obarczona błędami wynikającymi z braku wiadomości specjalnych organu administracyjnego; 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób wykluczający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażający się podjęciem decyzji administracyjnej wbrew obiektywnym faktom i dowodom zebranym w trakcie postępowania administracyjnego;  3. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zaznajomienia się z ostatecznie zebranymi w sprawie dowodami i złożenia do nich ewentualnych zastrzeżeń, pomimo iż szereg takich dowodów zostało zebranych po pierwszym okazaniu akt postępowania; 4. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkujące wydaniem nieprawidłowej decyzji administracyjnej; 5. art. 86 k.p.a. poprzez nie przesłuchanie stron postępowania, w sytuacji gdy wyjaśnienia takie mogłyby służyć prawidłowemu rozstrzygnięciu niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucono decyzjom błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka o nr [...] powstała na skutek postępowania wymiennego, w sytuacji, gdy działka ta powstała dopiero w latach 80, a więc kilka lat po dokonaniu wymiany gruntów rolnych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że na etapie postępowania administracyjnego, przypadającego pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem rozstrzygnięcia, następuje zestawienie ustalonego - w postępowaniu wyjaśniającym - stanu faktycznego z normami prawa. Zdaniem skarżących, zanim dojdzie do takiego zestawienia, organ prowadzący postępowanie, powinien umożliwić stronie zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie w odpowiednim czasie stosownych oświadczeń lub zastrzeżeń dotyczących zarówno zakończonego już postępowania dowodowego, jak i całej problematyki mającej być przedmiotem rozstrzygnięcia organu (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżący podnieśli, że organ prowadzący postępowanie w zawiadomieniu skierowanym do stron postępowania powinien wyznaczyć termin na zapoznanie z aktami sprawy i złożenie końcowego oświadczenia, zaś przewidziany w zawiadomieniu termin powinien mieć charakter realny, tj. uwzględniający specyfikę sprawy i objętość materiału i umożliwiający stronie ustosunkowanie się do treści akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżące naruszeń przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 80 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niepowołanie biegłego w zakresie geodezji oraz przyjęcie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło również do naruszenia art. 10 oraz art. 86 kpa poprzez uniemożliwienie stronom zaznajomienia się z zebranymi dowodami w sprawie oraz poprzez nie przesłuchanie stron postępowania. Podobnie, brak jest dowodów na to, że organy popełniły błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka o nr [...] powstała na skutek postępowania wymiennego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zgromadzony został prawidłowo i obszernie materiał dowodowy, który następnie został zgodnie z obowiązującymi zasadami oceniony. W Prawidłowy sposób ustalono stan faktyczny sprawy. Rację ma organ, że ze zgromadzonych dowodów w sprawie wynika, iż sporna nieruchomość powstała w wyniku postępowania wymiennego pomiędzy Skarbem Państwa a J. F. i L. F.., w następstwie podziału działki nr [...] na działki nr [...] (pow. 1,0680 ha) i [...] (pow. 2,8427 ha). Zgodnie z załącznikiem do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1980 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych na terenie miasta S. działka nr [...] powstała w wyniku scalenia działek nr [...] i [...] należących do Skarbu Państwa (Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami), a następnie została podzielona na działkę nr [...], która stała się własnością J. F. i L. F.. (wstępnych wnioskodawczyń) i działkę nr [...], która pozostała własnością Skarbu Państwa. Powyższe wskazuje, że grunt nie stanowił zatem własności J. F. i L. F.., lecz Skarbu Państwa i mógł zostać przekazany AWRSP w trybie art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych innych ustaw. Prawidłowo organy stwierdziły, że z akt nie wynika aby przed scaleniem działek nr [...] i [...] stanowiły one własność poprzedników prawnych skarżących. Zgodnie bowiem z treścią Aktu nadania ziemi nr [...] z dnia 14 czerwca 1968 r. J. F.. i L. F.. stali się właścicielami gospodarstwa nr [...], o pow. 3,18 ha, w którego skład wchodziły działki nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] i [...]. Działki nr [...], [...], [...] i [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa w 1974 r. (decyzja Zarządu Powiatowego we W.z dnia [...].10.1974 r., znak: [...]) celem przeznaczenia na budowę "[...]", a działka nr [...] o pow. 1,4344 ha (oznaczona również, jako działka nr [...]) została wniesiona do wspomnianego postępowania wymiennego, za którą J. F.. i L.F.. otrzymali ekwiwalent w postaci działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1,6415 ha. Powyższe okoliczności bezsprzecznie wynikają ze zgromadzonych dokumentów, brak było zatem podstaw do powołania biegłego w zakresie geodezji. Podobnie w przypadku przesłuchania stron postępowania. Podkreślić należy, że skarżące, poza samymi zarzutami, nie wskazują okoliczności, celem wykazania których te dowody miałyby być przeprowadzone oraz, co ważniejsze, nie wykazują, że brak przeprowadzenia tych dowodów miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tak samo w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 kpa. W aktach sprawy znajduje się szereg dowodów świadczących o tym, że stronie umożliwiono czynny udział w postępowaniu (strona składała wnioski dowodowe, które były następnie rozpoznawane przez organ), w tym w trybie art. 10 kpa wyznaczono stronom stosowny termin celem umożliwienia zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. W szczególności należy wskazać na zawiadomienie organu drugiej instancji z dnia 8 maja 2020 r. W aktach postępowania przed organem pierwszej instancji znajduje się notatka służbowa z dnia 28 czerwca 2019 r. na okoliczność zapoznania się z aktami sprawy przez pełnomocnika wnioskodawczyń. Poza tym zauważyć należy, że skarżące w przypadku tego zarzutu również nie wskazują, jaki wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy miało wskazywane przez nie naruszenie, w szczególności jakie dowody i jakie wnioski nie zostały zgłoszone przez strony, których ewentualne rozpoznanie przez organ spowodowałoby, że w sprawie zaistniałyby podstawy do podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania (art. 28 kpa), jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowania dotyczącego przekazania nieruchomości w trybie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) organy prawidłowo stwierdziły, że uprawnienia strony mogły posiadać tylko Skarb Państwa, jako właściciel mienia i jednocześnie jako strona je przekazująca, a także Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, która to mienie przejmowała. Możliwy był także udział osób co do których z dostępnych dowodów wynikało, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało, na dzień wydania decyzji przez Wojewodę, prawo własności do przekazywanego mienia. W niniejszym postępowaniu z dostępnych, prawidłowo zgromadzonych dowodów nie wynikało aby własność spornego gruntu przysługiwała J. F.. i L. F.. (wstępnym skarżących). Strony takich dowodów nie wskazały, w szczególności nie wykazały w jaki sposób miałby tą okoliczność dowieźć dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji, czy też przesłuchanie stron. Wskazać należy, że stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 925/17). W niniejszej sprawie prawidłowo organ stwierdził, że skarżące (zstępne J. F.) nie mają interesu prawnego w sprawie, gdyż ich wstępni nigdy nie byli właścicielami działki nr [...]. Konsekwencją tego jest brak przymiotu strony ze strony skarżących i konieczność umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd skargę oddalił.