IV SA/Wa 2129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), w związku z wnioskiem Wójta Gminy R., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej lokalizacji reklamy wolnostojącej, oświetlonej [...] na działce nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady [...] obręb B. , gmina R. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż planowana lokalizacja reklamy na działce nr [...] spełnia co prawda wymóg odległości 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] zawarty w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednakże z uwagi na międzynarodowy charakter drogi jaką jest autostrada [...] lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej byłaby sprzeczna z Umową Europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzoną w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35), która w pkt Vll.4 stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Ponieważ z uwagi na gabaryty planowanej reklamy oraz miejsce jej usytuowania, odbiorcami treści na niej zamieszczonej byliby wyłącznie użytkownicy autostrady, uzgodnienie planowanego zamierzenia inwestycyjnego zdaniem organu nie jest możliwe. Z wnioskiem, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła firma M.Sp. z o.o. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), art, 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołał się na przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdza się m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Przedmiotowa reklama, jak wskazał organ, ze względu na znaczną powierzchnię, będąc reklamą emitującą światło i podświetlaną, stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez oślepianie kierowców oraz poprzez koncentrowanie na sobie ich uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność, co narusza art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchy drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), który zabrania umieszczania w pobliżu dróg urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepianie albo wprowadzający w błąd uczestników ruchu. Chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. W celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stworzyła program "Drogi zaufania", by chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych. Jego celem jest zmniejszenie do roku 2013 liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach krajowych o 75 % poprzez prace inżynieryjne, które mają poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego nie tylko kierującego, ale również pieszych i rowerzystów. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie. Z tego względu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcje organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującym prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. wniosła M.Sp. z o.o. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2010 r., ewentualnie o ich uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2, 7 i 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu rozstrzygnięcia poza właściwością rzeczową organu. Skarżąca wskazała, iż art. 35 ust. 3 ustawy o drogach przyznaje zarządcy drogi kompetencje do uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, a posadowienie reklamy wolnostojącej taką zmianą nie jest. W skardze zarzucono również: - rażące naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie negatywnej opinii co do lokalizacji inwestycji pomimo, iż planowana reklama ma być usytuowana zgodnie z wymogiem tego przepisy, tj. w odległości 50 m od krawędzi jezdni. * naruszenie punktu VII.4 Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakaz ustanawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obejmuje obszar znajdujący się w odległości większej niż 50 m od krawędzi jezdni autostrady poza terenem zabudowanym. * naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na wadliwym przyjęciu, że tablica reklamowa mimo zachowania odległości wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych będzie usytuowana w pobliżu drogi. Skarżąca wskazała także, że przedmiotowy zakaz dotyczy lokalizacji urządzeń, które koncentrują na sobie uwagę kierowców, podczas gdy zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym zakaz ten dotyczy jedynie urządzeń oślepiających lub wprowadzających w błąd. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. gdyż zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. i jednocześnie zmieniło podstawę prawną utrzymanego w mocy postanowienia, która to zmiana w ocenie skarżącej była wadliwa i nie znalazła wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym. naruszenie art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 77, 107 § 3 i 124 § 1 i 2 k.p.a., gdyż organ bez zebrania dowodów, przez sam fakt planowania oświetlenia reklamy, założył że będzie ona oślepiać kierowców. Organ bezpodstawnie dokonał wyważenia słusznego interesu strony z interesem społecznym w przypadku braku podstaw do wydania decyzji uznaniowej oraz braku kolizji tychże interesów. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności co do kwestii braku podstawy prawnej. Skarżąca wskazała, że programy rządowe, na które powołał się w uzasadnieniu postanowienia organ nie są źródłami prawa polskiego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia [...] maja 2010 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji reklamy wolnostojącej, oświetlonej [...] na działce nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady [...] obręb B. , gmina R. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem tryb wskazany w art. 106 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej. Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej, lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Z akt sprawy wynika, że projektowana inwestycja na terenie działki nr [...] obręb B. , gmina R., znajdować się będzie w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady [...] , zatem bezspornym jest, że w niniejszej sprawie organem, który powinien uzgadniać na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co za tym idzie, może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które zarządca drogi zobowiązany jest - jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy. W postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. powołał się na zapis pkt VII.4 Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35), która weszła w życie w stosunku do Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dnia 7 lutego 1985 r. Pkt Vll.4 Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Autostrada [...] należy do sieci międzynarodowych dróg "E" opisanej w załączniku I do w/w umowy. Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego ustanowiła zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, jednakże nie sprecyzowała jakiego konkretnie obszaru ten zakaz dotyczy. Nie jest to obszar nieograniczony, gdyż byłoby to nieracjonalne. Z pewnością w pewnej odległości od drogi międzynarodowej, względy bezpieczeństwa i estetyki co do ustawiania tablic reklamowych tracą swoje znaczenie i zakaz ten przestaje obowiązywać. W dniu 1 października 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Art. 87 Konstytucji stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Akty te stanowią pewien spójny system prawny. Ustawa o drogach publicznych weszła w życie, kiedy obowiązywała już Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego. Ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 stanowi, że obiekty budowlane przy autostradach poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 m. Obiektem budowlanym stosownie do brzmienia art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) są m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Z projektu decyzji znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotowa tablica reklamowa spełnia powyższe przesłanki. Skoro do autostrady [...] znajduje zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i jest ona jednocześnie drogą międzynarodową o jakiej stanowi Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego, to zakaz ustawiania tablic reklamowych, o którym mowa w pkt VII.4 Umowy nie obowiązuje poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] . W przedmiotowej sprawie, organ przyznał, że planowana tablica reklamowa ma być usytuowana w odległości, która nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), który zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Należy zgodzić się, że zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Jednakże sprzeczność z obowiązującymi przepisami winna być wykazana poprzez zestawienie ustalonego stanu faktycznego z wykładnią treści normy prawnej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że przedmiotowa reklama ze względu na znaczną powierzchnię, będąc reklamą emitującą światło i podświetlaną stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez oślepianie kierowców oraz poprzez koncentrowanie na sobie ich uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. W ocenie Sądu, organ powołując się na art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym jako przepis, który stanowi podstawę odmowy uzgodnienia, nie wykazał, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Zastosowanie tegoż przepisu wymaga wykazania, że planowana tablica reklamowa jest urządzeniem wysyłającym lub odbijającym światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu. Organ w żaden sposób nie wykazał aby projektowana reklama oślepiała, czy też wprowadzała w błąd uczestników ruchu drogowego. Samo powołanie się na znaczną powierzchnie tablicy reklamowej, fakt jej podświetlenia i tym samym emitowania światła, nie oznacza wprost, że będzie ona oślepiać kierowców. Zatem okoliczność ta wymaga udowodnienia. Organ ponadto w swojej argumentacji skupił się na wykazaniu, że przedmiotowa reklama będzie prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców, a nie dokonał pełnej oceny czy zachodzą przesłanki wynikające z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Również kwestia wprowadzania w błąd uczestników ruchu drogowego nie została udowodniona. Jeżeli przez wprowadzanie w błąd będziemy rozumieć ingerencję w oznakowanie organizacji ruchu drogowego, to organ nie przedstawił argumentacji na czym miałoby wprowadzanie w błąd polegać. Sama bowiem możliwość odwracania uwagi urządzeniem reklamowym kierowców, nie oznacza jeszcze wprowadzania ich w błąd, co do organizacji ruchu drogowego. Wobec powyższego odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, narusza art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy podlegającego uzgodnieniu wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb B., na której ma być zlokalizowana planowana tablica reklamowa ma zapewniony dostęp do drogi publicznej lokalnej należącej do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. Planowana inwestycja w postaci tablicy reklamowej jest zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Inwestycja ta, chociażby w związku z obsługą techniczną tablicy reklamowej, będzie również generowała ruch drogowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ rozpoznający sprawę na skutek wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. uprawniony jest do korekty podstawy prawnej rozstrzygnięcia bez uchylania zaskarżonego aktu, ale jak słusznie wskazała strona skarżąca wymaga to uzasadnienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 w/w ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni powołaną wyżej ocenę okoliczności wpływających na dopuszczalność uzgodnienia projektowanej inwestycji i ewentualnie przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność wykazania zaistnienia przesłanek, o których stanowi art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym.