IV SA/Wa 2129/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 106 § 5 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701, z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego poszlifierskiego, wytwarzanego w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - wiórowych i MDF na potrzeby przemysłu meblowego, zlokalizowanej na terenie zakładu [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawia się następująco: Marszałek Województwa [...], w piśmie z 9 stycznia 2019 r., wystąpił z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego poszlifierskiego, wytwarzanego w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - wiórowych i MDF, zlokalizowanej na terenie zakładu [...] Spółka z.o.o. w [...] potrzeby przemysłu meblowego. Do wniosku organ dołączył zgłoszenie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego poszlifierskiego, wytwarzanego w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - wiórowych i MDF. W okresie 22.01 - 12.02.2019 r. w ww. zakładzie została przeprowadzona kontrolę przez upoważnionego inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska negatywnie zaopiniował zgłoszenie [...] Sp. z o.o. w sprawie uznania za produkt uboczny pyłu drzewnego poszlifierskiego, wytwarzanego w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - wiórowych i MDF na potrzeby przemysłu meblowego, zlokalizowanej na terenie zakładu [...] Sp. z o.o. w [...]. Organ uznał, że zgłoszony pył drzewny poszlifierski nie spełnia warunków koniecznych do uznania go za produkt uboczny, a określonych w art. 10 ustawy o odpadach. Organ stwierdził, że wykorzystanie pyłu drzewnego poszlifierskiego jako produktu ubocznego przeznaczonego do spalania, nie spełnia wszystkich istotnych wymagań, a w szczególności nie spełnia definicji biomasy, określonej w art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach z uwagi na źródło jej powstania. W ocenie organu pył drzewny poszlifierski nie spełnia również definicji drewna, o której mowa w art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach z uwagi na zawartość żywic formaldehydowo mocznikowych. Tym samym organ uznał, że wykorzystanie tego pyłu w celach energetycznych, powinno odbywać się wyłącznie we współspalarniach odpadów. Inne sposoby postępowania z w/w pyłem, powinny być prowadzone zgodnie z przepisami dotyczącymi gospodarowania odpadami. Organ stwierdził, że względem drewna surowego, płyty drewnopochodne (w tym pył powstający w wyniku ich obróbki), wykazują się większą zawartością azotu, co przy spalaniu odpadów płyt drewnopochodnych ma bezpośredni wpływ na poziom emisji tlenków azotu i nie wyklucza powstawania innych niż w przypadku drewna, produktów procesu spalania, które nie są określone w pozwoleniach emisyjnych, a mogą negatywnie oddziaływać na środowisko oraz życie lub zdrowie ludzi, nawet w przypadku dotrzymywania warunków w zakresie ilości i rodzajów substancji wprowadzanych do powietrza z procesu spalania pyłu drzewnego poszlifierskiego, sprawdzanego przez Spółkę w ramach ciągłych i okresowych pomiarów, do których została zobowiązana w pozwoleniu zintegrowanym. Organ uznał tym samym, że Spółka nie wypełniła warunku art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach i nie wykazała, że dana substancja lub przedmiot (materiał powstający podczas obróbki płyt drewnopochodnych), spełnia wszystkie istotne wymagania w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania, zaś wykorzystanie takie nie doprowadzi do negatywnych oddziaływań na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie, wnosząc na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. o jego uchylenie w całości i pozytywne zaopiniowanie wniosku o uznanie za produkt uboczny pyłu drzewnego poszlifierskiego, wytwarzanego w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - wiórowych i MDF na potrzeby przemysłu meblowego. Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności pominięcie dokumentów i dowodów zgłoszonych przez stronę wraz ze zgłoszeniem produktu ubocznego, niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego oraz ustalenie w sposób dowolny i w oparciu o nieznane prawu kryteria, a także wbrew przedstawionym dowodom, że pył drzewny poszlifierski nie spełnia warunków uznania za produkt uboczny, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia negatywnie opiniującego uznanie za produkt uboczny pyłu drzewnego w sytuacji, gdy w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydane zostały postanowienia pozytywnie oceniające uznanie innych pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny, art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach w związku z art. 7 i art. 124 § 2 k.p.a. w szczególności poprzez błędne uznanie, że wpis przedmiotu działalności strony w rejestrze przedsiębiorców KRS ma decydujące znaczenie przy ocenie, czy pył poszlifierski może stanowić produkt uboczny, art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach oraz konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do produkcji płyt drewnopochodnych, ustanowione decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2015/2119 z dnia 20 listopada 2015 r. (Dz. Urz. UE L 306/31 z 24 listopada 2011 r.) ("konkluzje BAT") poprzez przyjęcie wbrew udokumentowanemu spełnianiu wymagań prawnych, że pył drzewny z obróbki płyt drewnopochodnych nie spełnia istotnych wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla ich wykorzystania jako paliwo w procesie spalania, a także poprzez przyjęcie wbrew konkluzjom BAT, że opisany sposób wykorzystania pyłów drzewnych poszlifierskich zgodny z BAT jest niedopuszczalny. W ocenie strony organ I instancji błędnie ustalił, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach oraz nie odniósł się do szczegółowej argumentacji potwierdzającej spełnienie warunków uznania za produkt uboczny, w szczególności w zakresie w/w przepisu, zawartej w rozdziale 6.4 opracowania załączonego do wniosku oraz nie uzasadnił, które twierdzenia są nietrafne i w jakim zakresie. Zarzucono pominięcie dołączonej do wniosku dokumentacji, m.in. sprawozdania z badań wykonanych przez Instytut Technologii Drewna, opinii i ekspertyzy. Strona powołała, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2018 r" poz. 986, z późn. zm.) w dziale 3 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się przedmiot działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności na poziomie podklasy. Przedmiot działalności strony określony jest w umowie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zgodnie z art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r" poz. 505, z późn. zm.) i w szczególności obejmuje takie rodzaje działalności, których brak zarzuca jej organ I instancji. W odniesieniu do zarzutu organu I instancji dot. zwiększonej zawartości azotu i zwiększonej emisji tlenków azotu w procesach wykorzystania pyłu drzewnego strona podniosła, że brak w nich odniesienia do argumentacji merytorycznej i specjalistycznych opracowań dołączonych do zgłoszenia, które potwierdzają spełnienie warunku określonego w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. Ponadto, w ocenie strony, w uzasadnieniu postanowienia brak jest wskazań, w jakim zakresie okoliczność ta sprawia, że pył drzewny poszlifierski nie spełnia istotnych wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. W ocenie strony [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska naruszył prawo m.in. z uwagi na wprowadzenie nieznanego prawu kryterium oceny przesłanki określonej w art. 10 ustawy o odpadach w postaci stwierdzenia "zwiększonej zawartości" lub "zwiększonej emisji" określonej substancji, które dodatkowo nie przesądza o braku spełnienia istotnych wymagań, gdyż samo w sobie nie stanowi powszechnie obowiązującego wymogu, a także z uwagi na nieuwzględnienie okoliczności, w których wykorzystywany jest pył poszlifierski (tj. w określonej instalacji, w precyzyjnie wskazanych parametrach spalania, przy wykorzystaniu specjalistycznych urządzeń ograniczenia emisji; instalacja strony wyposażona jest w urządzenie UTWS, a jego wykorzystanie jest elementem najlepszych dostępnych technik określonych w konkluzjach BAT dla przemysłu płyt drewnopochodnych; instalacja posiada także system monitoringu ciągłego stężeń i emisji oraz układ selektywnej niekatalitycznej redukcji tlenków azotu SNCR). Strona nadmieniła, że spełnia w w/w zakresie obowiązujące warunki wynikające z posiadanego pozwolenia, organ I instancji zaś nie przeprowadził żadnych dowodów, które wskazywałyby na rzeczywisty, jednostkowy wpływ stosowania pyłu drzewnego poszlifierskiego na środowisko, życie lub zdrowie ludzi, w szczególności w kontekście zrealizowanych i prowadzonych modernizacji instalacji. Do zażalenia strona załączyła dokument pt. "Weryfikacja oceny znaczenia środowiskowego emisji tlenków azotu ze spalania pyłu drzewnego poszlifierskiego, zawartej w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r" znak: [...]" Strona podniosła, że prowadzący instalację o zbliżonych lub identycznych parametrach jak [...] Sp. z o.o. uzyskali pozytywne opinie o uznaniu za produkt uboczny pyłu pochodzącego ze szlifowania płyt wiórowych (tj. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r" znak: [...]). GIOŚ pismem z dnia 27 maja 2019 r., na podstawie art. 10 §1 kpa zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Strona 4 czerwca 2019 r. stawiła się w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska w celu zapoznania się z aktami sprawy. Strona pismem z 6 czerwca 2019 r. przekazała kopię pozytywnych opinii, wydanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postanowieniami z [...] lutego 2019 r. znak: [...], [...], [...] dla zakładu [...] Sp. z o.o., mającego tożsamą technologię z technologią stosowaną w instalacji [...] Sp. z o.o., w sprawie uznania za produkt uboczny m.in. pyłu drzewnego, powstającego w wyniku procesu produkcyjnego, a także kopie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2019 r.. znak: [...] i [...] dot. uznania za produkt uboczny m.in. pyłu drzewnego. Pismem z 13 czerwca 2019 r. strona przekazała dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, dotyczące m.in. braku powiązania zwiększonej emisji tlenków azotu ze spalaniem pyłu z płyt drewnopochodnych, spełnianiu przez zakład norm emisji zanieczyszczeń do powietrza, określonych w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym oraz wykonanych inwestycji celem dostosowania instalacji do spalania przedmiotowego paliwa. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy przychylił się do opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczącej spełnienia warunków określonych w art. 10 pkt 1-3 ustawy o odpadach tj. w zakresie pewności dalszego wykorzystania pyłu poszlifierskiego (z uwagi na zadeklarowany przez stronę zamiar ich wykorzystania jako biopaliwo stałe do zasilania komory spalania suszarni wiórów UTWS, w Wytwornicy Ciepła Technologicznego Kablitz o mocy 41 MW oraz Wytwornicy Ciepła Technologicznego Bormann o mocy 39 MW, pracującej jako rezerwa), możliwości ich wykorzystania bezpośrednio bez dalszego przetwarzania innego, niż normalna praktyka przemysłowa, a także faktu, że są one produkowane jako integralna część prowadzonego w zakładzie procesu produkcyjnego. Natomiast w ocenie GIOŚ nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, dotyczący wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył okoliczności wynikające z wniosku strony o uznanie za produkt uboczny, dokumenty załączone do wniosku oraz złożone w toku postępowania zażaleniowego w postaci: załącznika do wniosku o uznanie za produkt uboczny pyłu poszlifierskiego, wytwarzanego w instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych, zlokalizowanej na terenie zakładu [...] Sp. z o.o. przy ul. [...]", opracowaną na zlecenie spółki przez [...] Sp. z o.o. Sp.k., opinię prawną sporządzoną przez Kancelarię Radcowską [...], dotyczącą wykładni pojęcia biomasy na gruncie prawa polskiego i europejskiego oraz kwestii, czy trociny i inne pozostałości pochodzące z produkcji paneli oraz płyt drewnopochodnych stanowią biomasę, artykułu pt. "Problemy ze spalaniem odpadów" opracowany przez pracownika Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Przemysłu Płyt Drewnopochodnych, ekspertyzy nt. oceny możliwości wykorzystania odpadów drzewnych w procesach recyklingu i wytwarzania energii (praca nr [...], opracowana przez Instytut Technologii Drewna w [...] w czerwcu 2017 r. na zlecenie [...] Sp. z o.o.), opinię ekspercką Instytutu Technologii Drewna w [...] na (październik/listopada 2018 r.) nt. zawartości wybranych pierwiastków śladowych (metali ciężkich) w resztkach i pozostałościach produkcyjnych powstających w zakładzie [...] Sp. z o.o., której wyniki przedstawiono w pracy nr [...], opinię nt. możliwości zaliczenia ocenianych materiałów do paliw z biomasy, w świetle aktualnych zapisów prawa (praca nr [...]), wykonaną na zlecenie [...] Sp. z o.o. z [...], opinię z lipca 2015 r. w sprawie spalania poprodukcyjnych drzewnych produktów ubocznych, powstających przy produkcji płyt drewnopochodnych oraz tworzyw drzewnych, certyfikat zgodności nr 0658/2018, wydany przez Instytut Technologii Drewna w [...], potwierdzający, że produkty uboczne, które spełniają kryteria w zakresie biopaliwa, należy wykorzystywać w instalacjach spalania paliw, zgłoszenia uznania za produkty uboczne materiałów drzewnych dla Zakładów [...] S.A oraz [...] Sp. z o.o., w których przedstawiono analogiczne podejście do materiałów drzewnych jako produktu ubocznego – biopaliwa, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r" znak: [...] - pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych MDF oraz płyt wiórowych surowych o łącznej zdolności produkcyjnej 2 900 m3/dobę, instalacji do spalania paliw o nominalnej mocy dostarczonej w paliwie 129,03 MW,, instalacji do wytwarzania organicznej substancji chemicznych o wydajności nominalnej 160 Mg/dobę w [...], ul. [...], wraz ze zmianą w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r" znak: [...], analizę wykonaną przez Przedsiębiorstwo Badań i Ekspertyz Środowiskowych "SEPO" Sp. z o.o. w akredytowanym laboratorium w 2013 r. , akredytacje Nr AB 088 przez Polskie Centrum Akredytacji dla Instytutu Technologii Drewna w [...], certyfikat nr QS-831 HH w zakresie normy ISO 9001:2008 wydany dla [...] Sp. z o.o. Organ powołał również ustalenia kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 22 stycznia do 12 lutego 2019 r., jak również pisma składane przez stronę i wyjaśnienia w związku z przeprowadzaną kontrolą. Organ stwierdził, że podnoszona przez stronę kwestia niskiej zawartości w w/w pyle poszlifierskim metali ciężkich (tj. na poziomie zbliżonym do ich zawartości w drewnie naturalnym) oraz substancji chlorowcoorganicznych nie przesądza o fakcie, że stanowią one produkt tożsamy z czystym drewnem. Powołano, że według informacji przekazanych przez stronę w skład płyt drewnopochodnych wchodzi kilkanaście procent dodatkowych substancji chemicznych, takich jak: żywice aminowe (10%) parafina (0,3%) oraz utwardzacz (5,7%), a także laminaty lub folie, zawierające w swoim składzie zadrukowany papier nasycony żywicą (w przypadku powierzchniowo wykończonych płyt). Wskazano, że co prawda z opinii z badań nr U-62 BOS/2015, dotyczącej właściwości żywic aminowych, opracowanej przez Instytut Technologii Drewna w [...] wynika, że nie są to produkty niebezpieczne, ale w opinii nie określono przemian, jakim podlegają te substancje podczas spalania w instalacji posiadanej przez stronę, a co za tym idzie także jakie związki powstają po spaleniu i jaki jest ich wpływ na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. Organ zauważył również, że strona nie przedstawiła takich informacji dotyczących również w odniesieniu do innych substancji zawartych w produkowanych płytach drewnopochodnych, tj. parafiny, utwardzaczy, laminatów i folii, które analogicznie znajdują się również w pyle powstającym w czasie ich obróbki. Organ, powołując się na publikację "Efekty energetyczno-emisyjne spalania odpadów z przeróbki płyt drewnopochodnych w kotle małej mocy" (Wasielewski R., Hrycko P., Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska. Vol. 12 nr 1 (2010), p-27-34) wskazał, że opisano w niej badania energetyczno-emisyjne, przeprowadzone w Instytucie Chemicznej Przeróbki Węgla w [...] dla kilku próbek odpadów płyt drewnopochodnych, których celem było określenie występującej podczas spalania emisji zanieczyszczeń oraz wyjaśnienie, czy odpady płyt drewnopochodnych mogą stanowić biomasę. Organ wskazał, że badaniom poddano uśrednioną próbkę zawierającą mieszankę odpadów płyt wiórowych, pilśniowych, MDF i HDF, pochodzących od jednego z krajowych producentów mebli, a jako próbkę porównawczą zastosowano klasyczną biomasę drzewna w postaci pelletów z trocin. Analiza wykazała znacznie zwiększoną zawartość azotu w pelletach z płyt drewnopochodnych (3,62%) w porównaniu do pelletów z trocin (0,37%). Dodatkowo przedstawiono właściwości fizykochemiczne wybranych próbek biomasy drzewnej, tj. trocin iglastych i liściastych oraz zrębków i peletów drzewnych (oznaczone podczas innych badań), w których zawartość azotu kształtowała się na poziomie od 0,14 do 0,25%. Powołano, że autorzy wskazali że "taki wynik oznaczeń wskazuje na zastosowanie przy produkcji płyt lepiszcza o dużej zawartości azotu, co może wpływać niekorzystnie na poziom emisji tlenków azotu przy spalaniu badanych materiałów". Powołano, że w przedmiotowej publikacji przedstawiono także wyniki badań zawartości metali ciężkich w próbkach odpadów płyt i porównano je z wartościami typowymi dla biomasy drzewnej. Podwyższona zawartość odnotowana została w przypadku arsenu, ołowiu i chromu. Na podstawie powyższego GIOŚ stwierdził, że ścinki i zrzynki płyt drewnopochodnych, z uwagi na podaną zawartość azotu, stanowią źródło jego uwalniania (w postaci tlenków azotu) w procesie spalania, co w przypadku braku odpowiednich urządzeń ochrony powietrza powoduje zwiększoną jego emisję do atmosfery. Organ odnosząc się do przytoczonych we wniosku strony złożonym do Marszałka Województwa [...] publikacjach tj. opinii prawnej Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy, artykule "Problemy ze spalaniem odpadów płyt oraz ekspertyzach i opiniach eksperckich, opracowanych przez Instytut Technologii Drewna w [...], uznał, że przedmiotowy pył ze szlifowania płyty drewnopochodnej nie może zostać wykorzystany jako biopaliwo stałe w komorze spalania UTWS, do zasilania palników w Wytwornicach Ciepła Technologicznego Kablitz oraz Wytwornicy Ciepła Technologicznego Bormann, albowiem nie spełnia kryteriów definicji biomasy z art. 2 pkt. 6 lit. c ustawy o odpadach. Organ wskazał, że ścinki i zrzyny płyty drewnopochodnej nie stanowią "naturalnych substancji", a także nie pochodzą z produkcji rolniczej lub leśnej, a więc pył poszlifierski należy traktować jako odpad, nie zaś biomasę. Organ powołał również, że biomasa oraz produkt uboczny nie stanowią tożsamych pojęć, wobec czego fakt uznania przez stronę, że pył ze szlifowania płyt drewnopochodnych zalicza się do biomasy, nie powoduje jednoczesnego zakwalifikowania go jako produktu ubocznego. Organ wskazał, że odpady drewnopochodne (płyty wiórowe, pilśniowe, MDF i HDF), niezależnie od stopnia rozdrobnienia, nie są odpadami drewna i nie mieszczą się w pojęciu biomasy przyjętym na potrzeby określenia standardów emisyjnych z instalacji, w rozumieniu pojęcia "biomasy" przyjętym w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych z instalacji dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. Tym samym spalanie pyłu ze szlifowania płyt może odbywać się wyłącznie w spalarniach odpadów lub współspalarniach odpadów. Organ wskazał, że niedopuszczalne jest spalanie takich odpadów w kotłach energetycznych ze względu na fakt, że nie spełniają one wymagań dla instalacji, termicznego przekształcania odpadów, a w szczególności standardów emisyjnych. Powołano, że spalanie odpadów drewnopochodnych w kotłach energetycznych (w niskich temperaturach 200-700°C), nieprzystosowanych do tego, prowadzi do niepełnego spalania syntetycznych substancji chemicznych i powoduje znaczną emisję substancji szkodliwych do powietrza. Ponadto wskazano, że ze względu na fakt, iż w instalacji przetwarzane są produkty, co do których nie można mieć stuprocentowej pewności, że nie są zanieczyszczone oraz w celu kontroli procesu spalania najlepszym rozwiązaniem jest monitoring ciągły emisji zanieczyszczeń do powietrza w szerokim zakresie min pył, NOx, SO2 LZO, CO, fluor (suma fluoru i fluorków rozpuszczalnych w wodzie) i HCL oraz obowiązek okresowych pomiarów w zakresie m.in. dioksyn, furanów metal, ciężkich oraz monitorowanie parametrów pracy instalacji jak m.in. temperatura czy tlen w spalinach. Organ powołał również minimalne warunki eksploatacji instalacji określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 21 styczna 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałym, w wyniku tego procesu (Dz. U. z 2016 r.. poz. 108). Organ wskazał, że badania, przeprowadzone zarówno w kraju, jak i za granicą wykazały, że w tych samych warunkach spalania odpady drewnopochodne emitują wiele szkodliwych zanieczyszczeń, które nie występują podczas spalania czystego drewna (Sprawozdanie z wykonania pracy pt. Wykonanie opinii do ekspertyzy pt.: "Analiza sposobów i warunków przetwarzania odpadów drzewnych w kontekście obowiązujących przepisów krajowych oraz Unii Europejskiej, w szczególności w instalacjach objętych pozwoleniami zintegrowanymi, Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla, [...] listopad 2018 r.). Organ powołał się również na badania przeprowadzone przez włoskich badaczy (Tatano F.. Barbadoro L., Mangani G., Pretelli S., Tombardi L., Magnani F.: Furniture wood wastes: Expérimental property characterisation and burning tests, Waste Management, 2009, 29, 2656-665). W ocenie organu wyniki tych badań wskazują jednoznacznie na fakt emisji szeregu niebezpiecznych dla zdrowia i życia człowieka związków chemicznych podczas spalania odpadów płyt drewnopochodnych. Powyższe uzasadnia prowadzenie procesu spalania odpadów drewnopochodnych, zawierających syntetyczne związki chemiczne, z zachowaniem wymagań procesowych wyższych w stosunku do typowej biomasy drzewnej. Warunki takie można spełnić stosując wymagania procesowe i emisyjne dla procesu termicznego przekształcania odpadów (Sprawozdanie z wykonania pracy pt. Wykonanie opinii do ekspertyzy pt.: "Analiza sposobów i warunków przetwarzania odpadów drzewnych w kontekście obowiązujących przepisów krajowych oraz Unii Europejskiej, w szczególności w instalacjach objętych pozwoleniami zintegrowanymi, Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla, Zabrze, listopad 2018 r.). W odniesieniu do szkodliwego wpływu związków chemicznych emitowanych w wyniku spalania odpadów płyt drewnopochodnych na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko organ powołał się na publikacje: ("Naftalen. Dokumentacja dopuszczalnych wielkości narażenia zawodowego", Sitarek K., Podstawy i Metody Oceny Środowiska Pracy 2006, nr 2(48) s. 143-158). Toksyczne związki organiczne w środowisku przyrodniczym". Gałuszka A., Przegląd Geologiczny, vol. 48, nr 8,2000, "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA/, Olszak K., Uniwersytet Przyrodniczy w Lublinie, 28.09.2016 r. http7/www.ebiotechnologia.pl/Artykuly/Wielopierscieniowe-weglowodory-aromatyczne-WWA/, Sprawozdanie z wykonania pracy pt. Wykonanie opinii do ekspertyzy pt.: "Analiza sposobów i warunków przetwarzania odpadów drzewnych w kontekście obowiązujących przepisów krajowych oraz Unii Europejskiej, w szczególności w instalacjach objętych pozwoleniami zintegrowanymi, Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla. Zabrze, listopad 2018 r.). W odniesieniu do zarzutu zażalenia dotyczącego wydania przez inny organ tj. Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postanowienia pozytywnie opiniującego możliwość uznania pozostałości z produkcji płyt drewnopochodnych za produkt uboczny dla [...] Sp. z o.o. organ wskazał, że ocena poprawności wydania takiego rozstrzygnięcia przez powyższy organ nie należy do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zatem nie mogła stanowić podstawy do orzekania w przedmiotowej sprawie. Organ wydając postanowienie opierał się na materiałach i dowodach zgromadzonych w toku prowadzonego przez siebie postępowania, dotyczących strony, nie natomiast innych podmiotów. Organ odwoławczy wskazał również, że wpis przedmiotu działalności strony do KRS nie ma decydującego znaczenia przy ocenie, czy pył poszlifierski może stanowić produkt uboczny. Odpadów z drewna nie zalicza się odpadów z płyt wiórowych, pilśniowych, MDF lub HDF, w tym pyłu ze szlifowania płyt, zatem niezależnie od rodzaju działalności prowadzonej przez stronę, brak jest możliwości zaliczenia przedmiotowego pyłu poszlifierskiego do biomasy, zatem spalanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w spalarniach odpadów lub współspalarniach odpadów. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego go postanowienia i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 i art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jego uchylenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albo przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wymienione w tym przepisie przesłanki odnoszą się do skutków wykorzystania danego przedmiotu in abstracto podczas gdy przepis ten odnosi się do konkretnego wykorzystania przedmiotu lub substancji przez konkretnego wytwórcę, w konkretnym procesie produkcyjnym w danej instalacji, w wyniku czego organ nie ocenił skutków wykorzystania pyłu drzewnego w zakładzie skarżącej w Mielcu, ale spalania pozostałości płyt drewnopochodnych w ogóle. 3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłączenie do akt sprawy zgromadzanych przez organ dowodów, które stanowiły merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z nimi i wypowiedzenie się co do ich treści, a co za tym idzie uniemożliwiło jej obronę swoich praw; - art. 15 k.p.a. w zw. art. 7, 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego zarzutów i uchybień wskazanych przez skarżącą w zażaleniu, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia na wybiórczo ocenionym materiale dowodowym i nieprawidłowych ustaleniach faktycznych; - art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a. brak merytorycznej oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą, b. zgromadzenie z urzędu dowodów niemających znaczenia dla sprawy i wydanie postanowienia na ich podstawie, c. niewyjaśnienie, jakich to istotnych wymagań zgodnie z art. 10 pkt 4 u.o. przedmiot zgłoszenia nie spełnia w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, co czyni wydanie rozstrzygnięcie dowolnym (arbitralnym), podczas gdy jego wydanie powinno stanowić należycie uzasadnioną logiczną konsekwencję rozważenia wszelkich aspektów sprawy ustalonych na podstawie rzetelnie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego w kontekście wymagań wynikających z art. 10 pkt 4 u.o.; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 12 i 14 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 ze zm.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do władzy publicznej i naruszający zasadę równego traktowania, co skutkowało wydaniem postanowienia negatywnie opiniującego uznanie za produkt uboczny w sytuacji, gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydane zostały postanowienia pozytywnie oceniające uznanie pozostałości produkcyjnych wytworzonych w instalacjach podmiotów prowadzących tożsamą działalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ administracji w nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie przeanalizował wszystkich dowodów złożonych przez stronę w toku postępowania, nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów odwołania oraz z urzędu uwzględnił jako materiał dowodowy opracowania i literaturę, która nie została załączona w poczet materiału dowodowego, z którą strona nie miała możliwości się zapoznać, ani złożyć kontrdowodów, a organ oparł na tych dowodach swoje rozstrzygnięcie. Podstawą materialnoprawną wydanego postanowienia były przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701). Zgodnie z art. 10 ww. ustawy przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Organ odwoławczy uznał, że pył drzewny poszlifierski, wytwarzany w instalacji do produkcji płyt drewnopodobnych – wiórowych i MDF na potrzeby przemysłu meblowego, zlokalizowanego na terenie zakładu [...] Sp. z o.o. ul. [...], spełnia przesłanki z art. 10 pkt. 1, 2 i 3 ustawy, natomiast nie spełnia przesłanki z pkt. 4. Oceny powyższej organ dokonał na podstawie informacji przekazanej przez stronę, że w skład płyt drewnopochodnych wchodzi kilkanaście procent dodatkowych substancji chemicznych, takich jak: żywice aminowe (10%) parafina (0,3%) oraz utwardzacz (5,7%), a także laminaty lub folie, zawierające w swoim składzie zadrukowany papier nasycony żywicą (w przypadku powierzchniowo wykończonych płyt). Organ powołał się na dowody w postaci opracowań i badań: "Efekty energetyczno-emisyjne spalania odpadów z przeróbki płyt drewnopochodnych w kotle małej mocy" (Wasielewski R., Hrycko P., Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska. Vol. 12 nr 1 (2010), p-27-34), sprawozdanie z wykonania pracy pt. Wykonanie opinii do ekspertyzy pt.: "Analiza sposobów i warunków przetwarzania odpadów drzewnych w kontekście obowiązujących przepisów krajowych oraz Unii Europejskiej, w szczególności w instalacjach objętych pozwoleniami zintegrowanymi, Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla, Zabrze, listopad 2018 r., badania przeprowadzone przez włoskich badaczy (Tatano F.. Barbadoro L., Mangani G., Pretelli S., Tombardi L., Magnani F.: Furniture wood wastes: Expérimental property characterisation and burning tests, Waste Management, 2009, 29, 2656-665), "Naftalen. Dokumentacja dopuszczalnych wielkości narażenia zawodowego", Sitarek K., Podstawy i Metody Oceny Środowiska Pracy 2006, nr 2(48) s. 143-158, Toksyczne związki organiczne w środowisku przyrodniczym". Gałuszka A., Przegląd Geologiczny, vol. 48, nr 8,2000, i "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA/, Olszak K., Uniwersytet Przyrodniczy w Lublinie, 28.09.2016 r.). Jednocześnie, żadne z tych opracowań nie zostało załączone do akt sprawy, jak również strona nie została poinformowana przez organ, że takie dowody zostaną przeprowadzone z urzędu, choć organ zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Sposób prowadzenia postępowania uzasadnia stwierdzenie, że rozstrzygnięcie zostało wydane na materiale dowodowym, który nie znajdował się w aktach sprawy, nie był również znany stronie, która tym samym została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Strona nie tylko nie mogła przed wydaniem decyzji zapoznać się z powołanymi przez organ opracowaniami i badaniami, ale również nie mogła zgłosić w związku z tymi dowodami innych dowodów, czym uniemożliwiono jej obronę swoich praw. Niewątpliwie organ odwoławczy prowadząc postępowanie naruszył art. 7, 8 § 1 i 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie doszło również od naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również art. 15 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich zarzutów zgłoszonych w zażaleniu, jak również nie odniósł się co do wszystkich dowodów przedłożonych przez stronę. Zgodzić się również należy z zarzutem skargi, że wymienienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich dowodów złożonych przez stronę w toku postępowania, nie czyni zadość zasadzie wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. Organ winien ustosunkować się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, poddać je analizie, a jeżeli dojdzie do przekonania, że nie mają one w sprawie znaczenia, to winien stanowisko swe w tym zakresie przedstawić w uzasadnieniu decyzji i podać stosowne argumenty. Ponadto uzasadnione są zarzuty skarżącej, że organ przyjmując negatywne aspekty spalania pozostałości z przemysłu meblarskiego nie przeanalizował wykorzystania materiału w instalacji prowadzonej przez skarżącą. Z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, że proces spalania odpadów drewnopodobnych, zawierających związku chemiczne winien odbywać się w spalarniach odpadów lub współspalarniach, natomiast nie jest możliwe ich spalanie w kotłach energetycznych z uwagi na znaczną emisję substancji szkodliwych do powietrza. Ponadto organ powołał konieczność stałego monitoringu emisji, temperatury i tlenu w spalinach. Organ powołał również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 21 styczna 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałym, w wyniku tego procesu (Dz. U. z 2016 r.. poz. 108). Niewątpliwym jest, że skarżąca nie prowadzi ani spalarni odpadów, ani współspalarni. Natomiast spółka podnosiła, że jej instalacja spełnia pewne wymogi (np. najnowocześniejszy system redukcji emisji spalin – system niekatalitycznej redukcji tlenków azotu). Organ nie odniósł się co do tych twierdzeń, jak również w zakresie spełniania wymagań normy PN-EN ISO 17255-1:2014-07, opinii sporządzonej przez Bartosza Kuśmidrowicza pt. "Weryfikacja oceny znaczenia środowiskowego emisji tlenków azotu ze spalania pyłu drzewnego poszlifierskiego, zawartej w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].03.2019 r. znak [...]" oraz spełniania przez instalację skarżącej kryteriów BAT. Niewątpliwie stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, gromadząc w aktach sprawy wszystkie niezbędne dowody, dokonując analizy wszystkich dowodów w sprawie, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 8, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ winien powiadomić stronę zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a, a uzasadnienie postanowienia winno zostać sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., przy uwzględnieniu zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 12 i 14 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. to wskazać należy, że generalnie prawidłowe jest stanowisko organu, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć zapadłych w sprawach prowadzonych co od innych podmiotów i wydanych przez inne (tu miejscowo) właściwe organy. Nie mniej jednak, należałoby wyjaśnić w sprawie, dlaczego przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, ten sam produkt skarżącej spółki obecnie nie może zostać uznany za produkt uboczny, choć w przeszłości za taki produkt był uznawany. Również Główny Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego rządu nad Wojewódzkimi Inspektorami Ochrony Środowiska, winien dążyć do tego, aby orzecznictwo organów w zakresie możliwości uznawania pyłu drzewnego poszlifierskiego za produkt uboczny było jednolite. W przedmiotowej sprawie strona zarzuciła odstąpienie od utrwalonej praktyki, powołując konkretne rozstrzygnięcie wydane 5 lutego 2019 r. przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się, czy w tego typu sprawach istnieje utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wobec stwierdzonych naruszeń w zakresie sposobu prowadzenia postępowania, przedwczesnym byłoby wypowiadanie się w zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zauważyć jednak należy, że organ nie przeanalizował w wystarczający sposób sposobu wykorzystania przedmiotu – pyłu -przez skarżącą, w prowadzonej przez nią konkretnej instalacji. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.