IV SA/Wa 213/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r., poz. 782), po rozpatrzeniu odwołania J. G., uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 31 m2, nr [...] o pow. 242 m2 i nr [...] o pow. 283 m2, z obrębu [...], położoną w rejonie ul. [...] w W., wydzieloną pod drogę i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Prezydent W. wydanie decyzji z dnia [...] września 2015 r. w sprawie umorzenie postępowania uzasadnił stwierdzeniem, że ww. działki nie spełniają przesłanki z art. 98 ust. 3 u.g.n. W odwołaniu J. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy od ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, iż decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki ew. o nr [...],[...], [...] i [...], [...], położonej w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...], z której zostały wydzielone m.in. działki nr [...] o pow. 31 m2, nr [...] i pow. 242 m2 i nr [...] o pow. 283 m2, położone w rejonie ul. [...],, uregulowane w księdze wieczystej nr KW [....] i [...], przeznaczone pod poszerzenie ulicy [...]. W dniu [...] stycznia 2008 r. decyzja ta stała się ostateczna. Z treści tej decyzji wynika, że podział został dokonany na wniosek J. G., zgodnie z zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy fragmentów obszarów [...] część II i O-50 ( Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...].10.2002 r.) teren, na którym znajduje się nieruchomość działka nr [...] i [...] uregulowana w księdze wieczystej nr [...], oraz działki nr [...] i [...] uregulowane w KW [...]. Z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że plany te nie obejmują ul. [...] tylko obszary przylegające do ul. [...]. Natomiast w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. W. przyjętym Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 ze zm. przedmiotowe działki zlokalizowane są w pasie terenu przeznaczonym pod ul. [...] – droga główna, oznaczona symbolem G. Wojewoda wskazał, iż J. G. w dniu [...] grudnia 2011 r. wystąpiła z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w W.. Kolejny wniosek złożyła do Urzędu Marszałkowskiego w dniu [...] października 2013 r. Wnioski te zostały przekazane do rozpatrzenia Prezydentowi W., gdyż Prezydent jest właściwym do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę wojewódzką – jako zarządca drogi. Postępowanie zostało wszczęte pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. sporządzona została umowa zamiany pomiędzy J. G. a B. G. i Z. małż. L., w wyniku której B. G. o Z. L. nabyli na zasadzie wspólności ustawowej działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast J. G. nabyła działkę nr [...]. Wojewoda [...] wskazał, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Za wydzieloną działkę gruntu pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem ( art. 129 ust. 5 u.g.n.). Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalania odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, i polega na uzgodnieniu przez właściciela, użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei polega na ustaleniu wysokości odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z decyzją o podziale nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r, nastąpiło w dniu [...] stycznia 2008 r. Wpis w księdze wieczystej nastąpił aktu notarialnego Rep A [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. czyli po terminie, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Wojewoda stwierdził, że nie mogła być ona przedmiotem zamiany działki nr [...] o pow. 283 m2, skoro w dniu [...] stycznia 2008 r. stała się z mocy prawa własnością m. W., chociaż organ ten nie ujawnił w księdze wieczystej nowego stanu prawnego. Pozostałe działki wydzielone pod poszerzenie ul. [...] również stały się w trybie art. 98 u.g.n. własnością m. W. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Wojewoda stwierdził, że Prezydent nie wyjaśnił także dlaczego umorzone zostało zaskarżoną decyzją postępowanie odszkodowawcze w stosunku do nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i nr [...], objęte decyzją podziałową, skoro one nie były przedmiotem zmiany aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje wtedy, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości stanie się ostateczna. Wydzielenie w ramach geodezyjnego podziału jest zatem jednocześnie podziałem prawnym tej nieruchomości, ponieważ w jego wyniku następuje zmiana podmiotu własności w tej części. Nowy właściciel – gmina, powiat, samorząd województwa i Skarb Państwa- uprawniony jest do ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej, założonej dla części na wniosek organu reprezentującego dany podmiot. Wojewoda podzielił stanowisko skarżącej co do publicznego przeznaczenia wydzielonych działek. Skutkować to musi konsekwencjami prawnymi, jakie wynikają dla prawa własności z art. 98 ust. 1 u.g.n., a zatem przejęcie z mocy prawa własności części nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez podmiot publiczny, który nabył prawo własności. Organ odwoławczy stwierdził, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem dokonał niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i poczynił na jego podstawie ustalenia. Organ interpretując art. 98 ust.1 u.g.n. skupił się na ustaleniach, że brak jest decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że odwołanie należy uwzględnić i na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W. – Prezydent W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, a w konsekwencji błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie poprzez przyjęcie, że działki wydzielone pod poszerzenie drogi wojewódzkiej stały się własnością m. W., pomimo braku przeznaczenia tych działek pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, co ma istotny wpływ na określenie potencjalnego płatnika odszkodowania oraz na ustalenie stron postępowania; 2. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo tego, że został zgromadzony w sprawie pełny materiał dowodowy prawidłowo oceniony przez organ I instancji, co powoduje, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 3. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działki, których przeznaczenie pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nie wynika z obowiązującego w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, ani z decyzji lokalizacji celu publicznego stały się własnością m. W. i organ I instancji powinien ustalić odszkodowanie za takie działki, pomimo tego, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa ww. przepisie. Wskazując na powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2015 o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ew. o nr [...], [...] i [...], z obrębu [...], położoną przy ul . [...] w W. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wojewoda [...] uchylając decyzję Prezydenta m. W. wskazał, że organ I instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.pa. dokonał niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i błędnie intepretując przepis art. 98 ust.1 u.g.n. skupił się jedynie na ustaleniach, że brak jest decyzji o lokalizacji celu publicznego. W ocenie Sądu okoliczności przedstawione przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod poszerzenie drogi publicznej i mogły stanowić podstawę uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią artykułu 98 u.g.n., jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne. Jeśli te dwie przesłanki zostają łącznie spełnione, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Oznacza to, że poza wymienionymi wyżej przesłankami ustawodawca nie przewidział w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby zostać spełnione by były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania za te działki, które z mocy prawa przestały być jego własnością. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...], [...], [...] i [...], z której zostały wydzielone działki o nr [...], [...] i [...] położone w rejonie ul. [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy [...]. W decyzji stwierdzono, że projekt podziału działek jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania fragmentów obszarowa [...] część II i O-50 zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...]. 10. 2012 r. ) Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2008 roku. Z załączonych do odwołania J. G. wydruków z ksiąg wieczystych wynika zaś, że właścicielem spornych działek jest Miasto W.. Zauważyć należy, że skutki prawne przejęcia przedmiotowych działek przez Gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały dotychczas uchylone, bowiem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Organ odwoławczy słusznie zatem wskazał, że wbrew wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Organ swym postępowaniem, naruszył również ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a. To zaś oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.