IV SA/Wa 2130/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej L. P. kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2130/05 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2001 r. T. K., spadkobierczyni K. K., wystąpiła do Wojewody (...) o stwierdzenie, że dwór stanowiący pałac klasycystyczny w K., gmina D. nad N., wraz z otaczającym go parkiem o powierzchni (...) ha, nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego też dalej "dekretem". Podstawą tego stwierdzenia miał być, według wniosku, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego też dalej "rozporządzeniem". Wnioskodawczyni podniosła, że przedmiotowy dwór nie nadawał się na żaden z wymienionych w dekrecie celów, nie był zwłaszcza nieruchomością ziemską, przez co należało rozumieć jedynie grunty. W art. 6 dekretu mowa jest jedynie o przejęciu w zarząd państwowy m.in. budynków, co wzmacnia interpretację, że w jego art. 2 chodziło o objęcie reformą rolną jedynie nieruchomości gruntowych. W trybie rozporządzenia należy zatem stwierdzić, że zespół pałacowo - parkowy nie podpadał pod reformę rolną. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2002 r. Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia, że części nieruchomości ziemskiej K. zapisanej w dokumentach hipotecznych Nr (...) pod nazwą K. o pow. (...) ha położone w obrębie K. i aktualnie oznaczone na mapie ewidencyjnej jako poszczególne działki o łącznej powierzchni (...) ha, które składają się na zespół pałacowo - parkowy, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Jako uzasadnienie organ wskazał, że dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska", definicję taką wypracował natomiast w sposób pośredni Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. wskazując, że art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu nie obejmuje tylko tych nieruchomości ziemskich, które przed 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane na działki budowlane, a parcelację zatwierdził właściwy organ. Uchwała ta, w ocenie organu, nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 6 dekretu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował w zarząd państwowy nieruchomości ziemskie wymienione w art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem oraz przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Z kolei § 11 pkt 1 rozporządzenia określał mienie nie podlegające przejęciu, ale nie ma wśród niego zabudowań ani parków. W odwołaniu od tej decyzji T. K. podniosła, że zespół pałacowo - parkowy był w istocie domem jednorodzinnym i nie nadawał się do żadnego z celów reformy rolnej wymienionych w dekrecie. Nieruchomości ziemskie oznaczają tylko grunty, bo tylko grunty służyć mogły realizacji celów dekretu. Zauważyła też, że Burmistrz Gminy D. sprzedał nieruchomość osobie trzeciej, choć wiedział o roszczeniach prawowitych właścicieli. Uznała to za przejaw ewidentnego łamania prawa. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że § 5 rozporządzenia stanowił, iż orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 iit. "e" dekretu należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Urząd ten orzekał o całej, a nie tylko o części nieruchomości. Kwestia podpadania pod dekret danej nieruchomości mogła być analizowana jednak wyłącznie z punktu widzenia wymaganego dekretem obszaru nieruchomości (50 ha lub 100 ha), a nie z punktu widzenia funkcji mienia podlegającego reformie rolnej, co dodatkowo potwierdza § 6 rozporządzenia. Stanowi on o sposobie postępowania w sytuacji, gdy strona kwestionuje podpadanie pod dekret z uwagi na niespełnienie przez nieruchomość norm obszarowych. Na poparcie tego stanowiska Minister powołał też orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W trybie administracyjnym nie można orzekać, czy dana nieruchomość, a zwłaszcza jej część, nie podpada pod dekret ze względu na funkcje, które pełniła. Taka sprawa jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Stąd postępowanie organu I instancji było - w ocenie organu odwoławczego - niedopuszczalne, co skutkować musiało umorzeniem postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z (...) sierpnia 2005 r. skarżąca L. P., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła decyzji naruszenie art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu oraz § 5 i § 6 rozporządzenia. W obszernej skardze strona skarżąca przedstawiła pogląd, że przepisy te pozwalają orzekać w postępowaniu administracyjnym o tym, czy pod dekret podlegała nie tylko cała nieruchomość, ale także jej część, a ponadto, że orzekać o tym można nie tylko ze względu na obszar nieruchomości, a!e też z uwagi na jej funkcje i możliwości zrealizowania celu dekretu. Badanie tej ostatniej kwestii nie jest sprawą cywilną, lecz administracyjną, unormowaną przepisami dekretu oraz § 5 i 6 rozporządzenia. Powołując się na wykładnię literalną i celowościową art. 2 ust. 1 lit. "e" oraz art. 6 dekretu i rozporządzenia, a także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego skarżąca zauważyła, że reformie rolnej podlegać mogły tylko nieruchomości ziemskie, tj. grunty rolne. Przejęcie nieruchomości powinno być badane z tego punktu widzenia, przy czym -jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w swojej uchwale z 19 września 1990 r. (sygn. W.3/89) oraz z 16 kwietnia 1996 (sygn. W.15/95) - badanie tej kwestii może dotyczyć także części nieruchomości, a nie tylko jej całości. Ponownie powołując się na orzecznictwo skarżąca podkreśliła konieczność badania funkcjonalnego związku części nieruchomości z działalnością rolniczą. Z § 5 rozporządzenia wynika zatem konieczność zbadania, czy dana nieruchomość lub jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu według wszystkich kryteriów wymienionych w tym i w innych przepisach dekretu, zatem nie tylko według kryterium obszaru, ale też charakteru rolniczego danej nieruchomości lub jej części. W dalszej części skargi skarżąca powołała liczne orzecznictwo NSA na poparcie swojego stanowiska. Zarzuciła też organowi odwoławczemu zaniechanie zbadania istnienia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo - parkowego z produkcją rolną. Naruszono przez to, w ocenie skarżącej, art. 77 § 1 Kpa. Zaniechanie zbadania tego związku przeczy zasadzie przyjętej w orzecznictwie NSA, w tym np. wyroku z 13 listopada 2003 r. (IV SA 1100 - 1103/02). Przywołane przez organ orzeczenia WSA w Warszawie skarżąca oceniła krytycznie i wskazała, że krytycznie ocenili je także komentatorzy. Postępowanie administracyjne nie było bowiem bezprzedmiotowe, lecz powinno zakończyć się żądaną decyzją. Przemawia za tym ponadto art. 99 Konstytucji z 17 marca 1921 r. ustanawiającej zasadę ochrony prawa własności. Skarżąca wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Swoje stanowisko skarżąca powtórzyła w piśmie z dnia 12 kwietnia 2006 r.T w którym powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r. (III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72). Wynika z niej, że Sąd Najwyższy traktuje tego typu sprawy, jak niniejsza, jako sprawy administracyjne. Organy administracji orzekać mogą o podpadaniu pod dekret nie tylko według kryterium obszaru nieruchomości i nie tylko wobec całej nieruchomości faktycznie objętej reformą rolną. Podała też inne orzeczenia Sadu Najwyższego, np. wyrok z 16 listopada 2004 r. (II! CK 322/04), który także kontynuuje tę linię orzeczniczą. Podała ponadto, że w analogicznej sprawie jeden ze składów orzekających NSA przestawił tę kwestię składowi 7 sędziów tego Sądu jako zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Dotychczas nie została jednak podjęta uchwała w tej sprawie. Kolejnym pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. skarżąca wskazała, że nie ulega już wątpliwości, iż stanowisko reprezentowane przez organ jest błędne. Skład 7 sędziów NSA podjął bowiem uchwałę, o której skarżąca wspomniała w piśmie z dnia 12 kwietnia 2006 r. Uchwała ta została podjęta w dniu 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06) i w pełni potwierdziła stanowisko strony skarżącej. Ponadto w piśmie z dnia 8 marca 2007 r. skarżąca i uczestnicy postępowania podnieśli, że zaskarżona decyzja jest wadliwa także z tego względu, że nie wszystkie osoby, które powinny być stronami postępowania administracyjnego, wzięły w nim udział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje na fakt podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. I OPS 2/06, uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. Na uchwałę tę zasadnie wskazywała też skarżąca w swoim piśmie z dnia 8 sierpnia 2006 r. NSA wyraził w niej stanowisko, że przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej , o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Ponadto, jak wynika z podjętej uchwały, orzekanie o tym możliwe i konieczne jest nie tylko ze względu na obszar danej nieruchomości, ale też ze względu na funkcję, którą pełniła ona w dacie obejmowania reformą rolną, tzn., związek funkcjonalny z pozostałą częścią (częściami) nieruchomości służącej produkcji rolnej. W końcu możliwe też jest, jak wynika z uchwały NSA, orzekanie o powyższych kwestiach wobec części, a nie tylko całej nieruchomości objętej reformą rolną. Sprawa, w ramach której jest to rozstrzygane, jest sprawą administracyjną, unormowaną przepisami Kpa i kończącą się decyzją administracyjną. Sprawa taka nie jest więc sprawą cywilną w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego. Jak wynika z uzasadnienia podjętej uchwały, "...prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd powyższy podziela. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że w postępowaniu administracyjnym kwestia podpadania danej nieruchomości pod przepisy dekretu może być analizowana wyłącznie z punktu widzenia wymaganego dekretem obszaru nieruchomości, a nie z punktu widzenia funkcji mienia lub jego części, tj. jego związku z rolniczym charakterem nieruchomości oraz przydatności do zrealizowania cetów reformy rolnej. Co więcej -organ odwoławczy ocenił, że w trybie administracyjnym nie można orzekać, czy jedynie część nieruchomości mogła być objęta reformą rolną uregulowaną przepisami dekretu. Możliwość taka dotyczy, w jego ocenie, jedynie całej nieruchomości. Z wyżej wskazanych powodów, wynikających z przywołanej uchwały NSA, Sąd orzekający poglądu organu odwoławczego nie podziela. Skoro więc sprawa, która była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ma wszelkie cechy sprawy administracyjnej, to uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na jej cywilny charakter ocenione być musi jako nieuprawnione. Niezależnie od powyższego uchybienia przepisom prawa materialnego Sąd zauważa, że - jak słusznie podniosła strona skarżąca w swoim piśmie z dnia 8 marca 2007 r. - nie wszystkie osoby, którym w świetle art. 28 Kpa przysługiwał status strony postępowania administracyjnego, wzięły w nim udział. Osobą tą jest uczestniczka postępowania sądowego - B. K., która status ten miała jako spadkobierczyni M. K. B. K. nie została jednak w ogóle zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, i to zarówno przed Wojewodą (...), jak i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie doręczono jej także żadnej decyzji wydanej w sprawie, co pozwala uznać, że nie brała ona udziału, bez własnej winy, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). W dalszym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany będzie odnieść się i ewentualnie skorygować stanowisko Wojewody (...) wyrażone w decyzji z dnia (...) kwietnia 2002 r., iż zespół pałacowo - parkowy, którego dotyczy postępowanie, stanowił nieruchomość ziemską i nie był wyłączony spod działania przepisów o reformie rolnej. Konieczne też będzie odniesienie się do interpretacji art. 2 i 6 dekretu, a także § 11 pkt 1 rozporządzenia, zaprezentowanej w decyzji organu i instancji. Sąd wskazuje jednak ponownie na przywołaną wyżej uchwałę NSA i wynikającą z niej konieczność zbadania, czy zespół ten pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej K. Jak wyżej wyjaśniono, organ odwoławczy nie może uznać postępowania za bezprzedmiotowe, o ile oczywiście nie wystąpią inne, niż przywołane w zaskarżonej decyzji, przesłanki takiej bezprzedmiotowości. Konieczne też będzie zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania podstawą orzeczenia był art. 200 tej ustawy.