IV SA/Wa 2132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. P., P. N., A. S. i A. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej dotyczącej § 34 pkt 2 lit. a) i w jej części graficznej w zakresie określenia szerokości drogi [...] na [...] metrów w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy [...] w dniu [...] października 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] i części miejscowości [...]. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli: Z. P., P. N., A. S. i A. P., w zakresie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].wnosząc o anulowanie uchwały, gdyż jest ona niekorzystna i krzywdząca dla nich, właściciel tych działek. Wskazali, iż ich uwagi opisane są w załączniku do skargi pod poz. 6. Do skargi załączono kserokopie pism zawierające uwagi do projektu ww. planu złożone do Wójta Gminy [...]. Z treści tych pism wynika, że skarżący nie wyrazili zgody na poszerzenie drogi [...] z obecnych 6 m ( drogi prywatnej wewnętrznej) do szerokości 10 metrów kosztem ich ww. działek po ich długości. Zaproponowali aby drogę poszerzono kosztem działki [...], ponieważ przy wytyczaniu drogi sąsiad nie partycypował w kosztach utworzenia drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie,. jako całkowicie bezzasadnej. Organ zaznaczył, że prace poprzedzające uchwalenie planu odbyły się zgodnie z procedurą wskazana ww. ustawie, projekt planu uzyskał wszelkie niezębne uzgodnienia, zgody i opinie. Skarżący pismem z [...] października 2018 r. zostali poinformowani o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Zgodnie Zarządzeniem Wójta z dnia [...] października 2018r . rozstrzygnięcie w sprawie uwag zostało podane od publicznej wiadomości na stronie BIP Urzędu Gminy. Uwagi nieuwzględnione zostały [...] października 2018 r. złożone do Biura Rady razem z projektem uchwały, który pozostał poddany pod głosowanie na sesji Rady w dniu [...] października 2018 r. Rada poprzez indywidulane głosowanie nad każdą uwagą rozstrzygnęła o sposobie ich rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi załącznik nr [...] do uchwały. Skarżący P. N. przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. przesłał wypis i wyrys z ww. miejscowego planu dotyczący działek wszystkich skarżących. Wójt Gminy [...] w wykonaniu zobowiązania Sądu przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. przesłał wypis i wyrys z ww. miejscowego planu dotyczący działek skarżących, tożsame w całości z przesłanymi przez P. N.. Jednakże w piśmie tym organ planistyczny, pomimo zobowiązania Sądu, w ogóle nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi, a jedynie powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składający skargę podmiot, musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, z dnia 1 marca 2005 r, sygn. akt OSK 1437/2004,dostępne w CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt lI SA 2637/02, Lex nr 80699). O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Podmiot skarżący powinien wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Dopiero wykazanie tegoż naruszenia umożliwia mu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie uchwały. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wykazali, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w istotny sposób zaskarżoną uchwałą. Wskazać należy, iż na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. obowiązujących przy uchwalaniu kwestionowanego planu, organom gminy przysługiwało prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania, czy też ewentualnego podziału nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności. Podkreślić przy tym należy, że wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). Odnosząc powyższe do meritum rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie skarżący wskazali w skardze na naruszenie ich interesu prawnego poprzez brak wykazania racjonalnych przesłanek do poszerzenia wyłącznie kosztem ich działek drogi oznaczonej w planie symbolem [...] – jako ciąg pieszo-jezdny do szerokości 8 m ( § [...] pkt [...] lit. [...]) uchwały), w sytuacji, gdy istnieją faktyczne możliwości pozostawienia dotychczasowej 6 m szerokości tego ciągu pieszo-jednego, albo też rozważenie poszerzenia jego szerokości nie tylko kosztem działek skarżących, ale również kosztem działek przyległych po jego drugiej stronie, na co wskazywali skarżący w kierowanych do organu uwagach do projektu planu. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia dróg służących m. in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy również porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu wprawdzie nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to jednak organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości powinien kierować się nie tylko ochroną interesu publicznego, ale również rozważyć czy w danym konkretnym przypadku nie istnieją warunki do przyjęcia w planie takiego rozwiązania przebiegu drogi publicznej aby nie skutkowało ono naruszeniem interesów właścicieli nieruchomości. Inaczej ujmując zgodnie z zasadą proporcjonalności organ ma obowiązek rozważyć, który z interesów publiczny, czy prywatny ma charakter przeważający w kontekście planowanego rozwiązania planistycznego, w tym konkretnym przypadku w aspekcie poszerzenia drogi publicznej oznaczonej jako ciąg pieszo-jezdny o symbolu [...] do szerokości 8 metrów kosztem działek ew. o nr [...],[...],[...] i [...], stanowiących własność skarżących. W niniejszej sprawie projektowany ciąg pieszo-jezdny ma niewątpliwie istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym objętym zaskarżonym planem. Jednakże organ planistyczny przewidując poszerzenie do 8 metrów istniejącej dotychczas 6 metrowej drogi, utworzonej kosztem działek skarżących, w ogóle nie rozważył możliwości pozostawienia dotychczasowej szerokości tworzonego ciągu pieszo-jednego [...], zwłaszcza, że z treści § [...] skarżonej uchwały wynika, że na terenie objętym planem przewidywane są ciągi pieszo-jezdne o różnej szerokości od 4 metrów do 22 metrów. Organ planistyczny, pomimo wezwania Sądu, nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skarżących, tym samym nie wykazał żadnych racjonalnych powodów uzasadniających przyjęcie takiego rozwiązania planistycznego li tylko kosztem działek skarżących. Nie ma żadnego znaczenia, że składane przez skarżących uwagi do wyłożonego projektu planu nie zostały uwzględnione ani przez organ planistyczny, ani przez Radę Gmin. Obowiązkiem gminy, jak już wskazano wyżej, w pracach planistycznych jest ważyć interes publiczny i prywatny, czego w tym konkretnym przypadku organ w ogóle nie uczynił, o czym świadczy chociażby to, że całkowicie zignorował, żądanie Sądu do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skarżących. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Rada Gminy [...] nie wykazała, że utworzenie ciągu pieszo-jednego [...] o szerokości 8 metrów wyłącznie kosztem działek skarżących znajduje racjonale uzasadnienie, jak również nie wykazała aby ze względu na interes publiczny nie była uzasadniona ochrona interesu prywatnego skarżących, w sytuacji gdy nie ma przeszkód aby przewidziany ciąg pieszo-jezdny odpowiadał szerokości dotychczas istniejącej drogi, utworzonej z działek skarżących. W tych okolicznościach Sąd uznał, że w odniesieniu do działek skarżących o numerach [...],[...],[...] i [...] Rada naruszyła zasadę proporcjonalności, tym samym przekroczyła granice władztwa planistycznego, stąd zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności § [...] pkt [...] lit. [...] zaskarżonej uchwały, jak również jej części graficznej w zakresie określenia szerokości drogi [...] na 8 metrów w odniesieniu do ww. działek skarżących. Natomiast Sąd nie uwzględnił skargi A. P. i P. N. w zakresie przeznaczenia działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...], stanowiących ich własność, pod drogę gminną oznaczoną w planie symbolem [...]. Z analizy załącznika graficznego zaskarżonej uchwały wynika, że projektowana droga dojazdowa ma istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym objętym zaskarżonym planem. Zapewnia bowiem dostęp do drogi publicznej właścicielom nieruchomości położonym wzdłuż tej drogi, jak również stanowi połączenie z innymi istniejącymi i planowanymi do utworzenia drogami i ciągami pieszo-jezdnymi. Nie ulega wątpliwości, że przewidziane w planie rozwiązanie planistyczne utworzenia drogi [...] narusza interes prawny obojga skarżących, to jednak z uwagi na to, że w tym przypadku interes publiczny przeważa interes prywatny, nie można, w kontekście powyższych rozważań, zarzucić organowi naruszenia władztwa planistycznego. Stąd też skarga A. P. i P. N. podlegała w tym zakresie oddaleniu. Również w tym zakresie podlegała oddaleniu skarga Z. P. i A. S., bowiem ustalenia planu dotyczące drogi dojazdowej [...] w żaden sposób nie naruszają ich interesu prawnego, gdyż działki, których są właścicielami, położone są wyłącznie przy ciągu pieszo-jezdnym [...]. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.