IV SA/Wa 2135/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...], z [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. L. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r., znak [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi Ł., gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] km. 5 o pow. 0,6621 ha, przejętą na własność Państwa oraz umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., znak [...], zmienionej decyzją z [...] maja 1977 r., znak [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., znak [...] oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 1976 r. Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Ł., gmina [...]. Powyższym zarządzeniem została objęta nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca własność L. L.. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 30 sierpnia 1976 r., nr 15, poz. 67. Decyzją z [...] października 1976 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz L. L. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi Ł., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą na własność Państwa, na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Ł., gmina [...]. Następnie decyzją z [...] maja 1977 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...] zmienił na podstawie art. 115 k.p.a. za zgodą stron ww. decyzję Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r. w ten sposób, iż ustalił wartość odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Ł., gm. [...] oznaczoną jako działka nr [...] km. 5 o pow. 0,6621 ha, przejętą na własność Państwa na rzecz L. L. w wysokości [...] zł w tym: [...] zł - wartość gruntu, [...] zł - wartość upraw. Pismem z 1 października 2015 r. T. L. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., znak [...] o ustaleniu odszkodowania oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r., znak [...]. Decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. o ustaleniu odszkodowania oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r. Pismem z 6 października 2016 r. T. L. wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. podnosząc między innymi, że brak było podstaw do zmiany decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r. w trybie art. 115 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten dawał możliwość uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem skarżącego organ powinien był uchylić decyzję, a nie ją zmienić. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że postępowanie prowadzone jest w trybie nadzoru i badając poszczególne przesłanki z stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. uznał, iż w decyzji z [...] października 1976 r. oraz zmieniającej ją decyzji z [...] maja 1977 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzje te rozstrzygnęły sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), decyzje nie zostały skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, -wykonalność kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzje w razie wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa. Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] lutego 1977 r., w gminie organem pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej (w tym także właściwym do orzekania o odszkodowaniu) był - stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975, Nr 26, poz. 139 ze zm.) - Naczelnik Gminy jako terenowy organ administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania przedmiotowej decyzji z [...] października 1976 r. oraz zmieniającej ją decyzji z [...] maja 1977 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniała podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.). W oparciu o materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że nieruchomość położona we wsi Ł., gm. [...], oznaczona jako działka nr [...] km. 5 o pow. 0,6621 ha, została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Ł., gmina [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27 poz. 216). Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. przejęcie na własność Państwa gruntów, objętych uchwałą o ustaleniu granic terenów budowlanych, następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym uchwały o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. W przedmiotowej sprawie nastąpiło to z dniem 30 sierpnia 1976 r. Decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., zmieniona decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. L. z tytułu przejęcia nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] km. 5 o pow. 0,6621 ha, została wydana na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216), rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) oraz art. 7, 8 i 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Organ odwoławczy zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto, w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady Ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.). Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy k.p.a., co oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 poprzez brak zawiadomienia stron, a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu uchybienie to można byłoby rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wada postępowania, a nie decyzji, zatem powyższe uchybienie mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 k.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania organ wskazał, że decyzją z [...] października 1976 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz L. L. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęty na własność Państwa grunt. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Wojewódzkiego w G. z lutego 1977 r. (bez daty dziennej) wynika, że L. L. zaskarżył decyzję z [...] października 1976 r. ustalającą wartość odszkodowania na kwotę [...] zł. Jednakże w aktach archiwalny nie zachował ww. dokument. Wobec czego nie jest możliwe dokładne ustalenie jego treści, w tym zakresu żądanej zmiany ww. decyzji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7 poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciel nieruchomości otrzymywał odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości. Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r. odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie wsi gminy [...]. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia z dnia 26 kwietnia 1976 r., stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty orne klasy V osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych, których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania wynosiła we wsi Ł. 3,20 zł za 1m2. Prawidłowość przyjętej stawki odszkodowania potwierdza znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy opinia szacunkowa biegłego rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w G. J. M., sporządzona dla przedmiotowej nieruchomości. Organ dokonał ustalenia wysokości odszkodowaniu przyjmując, że powierzchnia przejętego gruntu wynosiła 0,7221 ha. Przy tak określonej powierzchni gruntu wysokość odszkodowania wynosiła [...] zł (0,7221 ha x 3,20 zł/1m2). Taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z [...] października 1976 r. Jakkolwiek w aktach sprawy nie zachowało się pismo L. L. stanowiące odwołanie od ww. decyzji z [...] października 1976 r., to na podstawie innych dokumentów w tym pisma Urzędu Wojewódzkiego z lutego 1997 r. oraz treści decyzji z [...] maja 1977 r. należy uznać, iż takie odwołanie zostało złożone. Decyzją z [...]maja 1977 r. Naczelnik Gminy w [...] zmienił swoją decyzję z [...] października 1976 r., ustalając na rzecz L. L., odszkodowanie w wysokości [...] zł w tym: [...] zł - wartość gruntu, [...] zł - wartość upraw. Oceniając legalność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 115 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Przepis ten stanowił, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uznał, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję, a od nowej decyzji stronom służyło odwołanie. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że zbyt daleko idące jest stanowisko skarżącego, dot. rażącego naruszenia art. 115 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z [...] maja 1977 r. - zmieniającej decyzję z [...] października 1976 r. po upływie terminu wskazanego w art. 116 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji państwowej, który wydał decyzję, obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie czternastu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 115 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], który uznał, że Naczelnik Gminy w [...] wydając decyzję z [...] maja 1977 r. przekroczył 14-dniowy termin na dokonanie autokontroli. Jednakże uchybienie terminowi określonemu w art. 116 k.p.a. nie wywiera żadnego wpływu na zgodność z prawem - wydanej w trybie art. 115 k.p.a. - decyzji na płaszczyźnie materialnoprawnej. Termin na przekazanie akt organowi odwoławczemu, a więc i na wydanie decyzji autokontrolnej, ma jedynie charakter instrukcyjny i uznawany jest za lex imperfecta, tj. przepis bez określonej sankcji, nieprzewidujący na wypadek jego złamania bezpośrednich skutków prawnych. Jeśli więc decyzja została wydana zgodnie z określonymi w art. 115 k.p.a. przesłankami, to biorąc pod uwagę cel autokontroli, jakim jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania administracyjnego, zbyt formalistyczne podejście w tym zakresie jedynie wydłużyłoby czas wydania decyzji korzystnej dla strony. Omawiane przekroczenie terminu z art. 116 k.p.a. stanowi ewentualną wadę procesu administracyjnego, nie zaś materialnoprawną wadę samej decyzji, a zatem, jak wskazano już powyżej, uchybienie to mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 k.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 k.p.a. Powyższe oznacza, że przepis art. 115 k.p.a. został prawidłowo zastosowany przez Naczelnika Gminy w [...], a nawet gdyby uznać, że przy jego stosowaniu doszło do uchybień, to nie mają one charakteru uchybień rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z [...] maja 1977 r. Naczelnik Gminy w [...] zmienił, swoją wcześniejszą decyzję z [...] października 1976 r. w ten sposób, że przyznał odszkodowanie za uprawy w wysokości [...] zł, jednocześnie zmienił wysokość przyznanego odszkodowania za grunt z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł . Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, iż w decyzji z [...] października 1976 r. błędnie przyjęto, iż powierzchnia przejętego gruntu wynosiła 0,7221 ha gdy faktyczna powierzchnia przejętego gruntu wyniosła 0,6621 ha. W aktach sprawy zachowała się opinia biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. J. M. z [...] stycznia 1977 r. zawierająca wycenę wartości odszkodowania za uprawy znajdujące się na nieruchomości położonej we wsi Ł., gm. P., oznaczoną jako działka nr [...] ha na kwotę [...] zł. Ponadto w opinii biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. Z. H. z [...] stycznia 1977 r. znajduje się informacja o braku budowli oraz elementów budowlanym znajdujące się na powyższej nieruchomości. W zakresie odszkodowania za grunt organ na nowo dokonał obliczań w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości i tak przyjmując, iż powierzchnia przejętego gruntu wynosiła 0,6621 ha wysokość odszkodowania wynosiła [...] zł (0,6621 ha x [...] zł/1m2). Taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z [...] maja1977 r. Uzasadnienie decyzji z [...] maja 1977 r. wskazuje, że organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonał dodatkowych ustaleń co do faktycznej powierzchni przejętego gruntu. Nie zachowały się jednak akta tego postępowania. Na uwagę zasługuje jednak fakt, iż ww. decyzja z [...] maja 1977 r. została wydana w wyniku odwołania L. L.. Ponadto z petitum decyzji z [...] maja 1977 r. wynika, iż jest ona wydawana za zgodą stron. Nie bez znaczenia jest również fakt, że właściciel nie odwołał się od decyzji z [...] maja 1977 r. co uczynił w stosunku do poprzedzającej ją decyzji z [...] października 1976 r. Wobec czego należy uznać, że L. L. znał faktyczną powierzchnię przejętego gruntu a rozstrzygnięcie organu z [...] maja 1977 r. było zgodne z jego oczekiwaniami, które wskazał w odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w aktach brak jest dokumentu wskazującego, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do faktycznej powierzchni przejętego gruntu, co nie oznacza jednak, że przy ustalaniu odszkodowania dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z orzecznictwem, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy natomiast nie zgodził się z oceną Wojewody [...] wyrażoną w zaskarżonej decyzji z [...] września 2016 r., że na skutek zmiany ww. decyzji z [...] października 1976 r. weszła do obiegu decyzja z [...] maja 1977 r. a wcześniejsza utraciła swój byt prawny, w związku z czym organ wojewódzki umorzył postępowanie. W niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] między innymi umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., znak [...], bowiem w wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji i jej zmiany na podstawie art. 115 k.p.a. przez późniejszą decyzję Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r., znak [...] straciła ona swój byt prawny. Zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego przepisu art. 115 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uznał, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję. Brzmienie przytoczonego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż dokonane w powyższym przepisie wyliczenie - uchylenia decyzji i zmiany decyzji - jako możliwych sposobów rozstrzygnięcia oznacza wyraźne rozróżnienie przez ustawodawcę tych dwóch rodzajów czynności, jako czynności o odmiennym charakterze i skutku prawnym. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem piśmiennictwa i orzecznictwa uchylenie decyzji jest to całkowite unieważnienie wydanej decyzji. Decyzja która zostaje uchylona przestaje mieć moc prawną co oznacza, że nie jest wiążącą dla osoby lub jednostki organizacyjnej dla której została wydana. Natomiast zmiana decyzji jest to częściowe lub całkowite zmienienie treści decyzji wydanej w stosunku do osoby lub jednostki organizacyjnej. Zmienia ona prawa lub obowiązki ujęte we wcześniejszej decyzji. Powyższe oznacza, iż decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji "pierwotnej", a nie eliminuje ją z porządku prawnego. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro na gruncie przedmiotowej sprawy nastąpiła zmiana decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., znak [...], a nie jej uchylenie, to wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. A zatem odwołanie wniesione w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania. Należy podzielić zarzut dokonania błędnej wykładni obowiązującego ówcześnie przepisu art. 115 k.p.a. i w wyniku tej wykładni naruszenia przez Wojewodę [...] aktualnie obowiązującego przepisu art. 105 ust. 1 k.p.a., bowiem Wojewoda [...] zobowiązany był do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., znak [...], zmienionej decyzją z [...] maja 1977 r., znak [...]. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., znak [...] oraz zmieniająca ją decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r., znak [...], nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja z [...] października 1976 r. oraz zmieniająca ją decyzja z [...] maja 1977 r. naruszyły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., w związku z tym należało stwierdzić, że nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 20171 r. wniósł T. L.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].10.1976 r. nr [...] (zwanej dalej: "decyzją Naczelnika") oraz decyzji zmieniającej Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].05.1977 r. nr [...] (zwanej dalej: "decyzją zmieniającą") dot. ustalenia odszkodowania na rzecz L. L.; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 115 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika oraz decyzji zmieniającej pomimo braku złożenia odwołania co stanowiło element niezbędny dla możliwości zmiany decyzji w trybie autokontroli; 3. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż L. L. złożył odwołanie od decyzji Naczelnika, pomimo braku dokumentów świadczących o jego złożeniu, a pozyskaniu innych dokumentów z tego postępowania, co musi prowadzić do wniosku, że takowe odwołanie nie zostało nigdy złożone; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 115 k.p.a. i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika oraz decyzji zmieniającej, pomimo tego, iż decyzja ta zmieniała zakres przedmiotu odszkodowania zmniejszając powierzchnię nieruchomości objętej zarządzeniem Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] z 0,7721 ha na 0,6621 ha, a tym samym doszło do błędnego ustalenia odszkodowania, nieadekwatnego w stosunku do powierzchni przejmowanej nieruchomości w sytuacji w której Naczelnik winien był uchylić własną decyzję i po zmianie zarządzenia orzec w to miejsce odszkodowanie w prawidłowej wysokości, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi przy ustalaniu odszkodowania jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowane decyzje Naczelnika Gminy w [...] narusza rażąco prawo, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem kwalifikowanym przepisów. Cechą rażącego naruszenia praw jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi tu nie tyle o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Ustawowy zwrot zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi "odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" nasuwa wątpliwości co do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni licznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmował, że przy ustalaniu odszkodowania należało stosować pełną procedurę, określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym powołanie biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Na taki tryb postępowania miała wskazywać treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, które w zakresie ustalania wysokości odszkodowania i sposobu wypłaty odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu, a także systemowe podejście do całokształtu obowiązujących wówczas regulacji prawnych (por. nieprawomocny wyr. WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16). Stanowisko to uległo zmianie. W kolejnych wyrokach WSA w Warszawie przyjęto, że odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie oznacza obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w powołanej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, znajduje się w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości (por. nieprawomocne wyr. WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16 oraz z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/16). Treść zbliżonego zwrotu "wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości" była natomiast przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który stanowił, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Mając powyższe względy na uwadze, nie można podzielić zarzutów skargi, gdyż należy uznać, że nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Powołany przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie jest jasny i budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem podkreślić, że czym innym są zasady ustalania odszkodowania, a czym innym tryb wywłaszczenia nieruchomości. Sam ustawodawca rozróżnił obie te kwestie, wprowadzając dwa odrębne rozdziały – rozdział 2 "Odszkodowania", który regulował zagadnienia związane z ustalaniem odszkodowania oraz rozdział 3 "Postępowania wywłaszczeniowe", który regulował kwestie związane z trybem wywłaszczenia nieruchomości. Tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania, do sposobu ustalania odszkodowania za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, a także za zasiewy i uprawy. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę L. L. po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale 3 tej ustawy. Przyjęte w zaskarżonej decyzji odmienne stanowisko, które zawraca uwagę na dystynkcję pomiędzy pojęciami zasady ustalania odszkodowania i tryb przejmowania nieruchomości, nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i ewidentnie z nim sprzeczne. Sąd przychyla się do stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie prawie 40 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż pewne czynności procesowe nie były podejmowane przez organ i stronę. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, iż wbrew stanowisku przedstawionemu przez stronę L. L. nie złożył odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r. W aktach administracyjnych znajduje się kopia notatki służbowej z [...] grudnia 1976 r. sporządzona na okoliczność spotkania w Urzędzie Gminy w [...] z byłymi właścicielami gruntów przejętych na Skarb Państwa jako tereny budowlane – zorganizowanego w związku ze złożonymi odwołaniami i zgłoszonymi zastrzeżeniami. Obecny na spotkaniu był również L. L.. Także treść pisma z lutego 1977 r. skierowanego do L. L. potwierdza, że złożył on skargę do Wojewody [...] w sprawie przejęcia oraz ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa działki budowlane na terenie wsi Ł.. Oba te dokumenty potwierdzają, wbrew stanowisku skarżącego, że L. L. złożył odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r. do Wojewody [...]. Z dokumentów tych wynika, że ponownie zostanie dokonany szacunek nieruchomości uwzględniający składniki znajdujące się na nieruchomości oraz mając na uwadze żądania stron odnośnie zarezerwowania dla członków rodzin działek budowlanych ustalono wspólnie z zainteresowanymi, w tym z L. L., że dla członka jego rodziny – K. G. zarezerwowana została działka nr [...]. W ocenie Sądu, uzasadnia to zmniejszenie wykazanej w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. powierzchni przejętego gruntu z 0,7221 ha na faktycznie przejętą powierzchnię gruntu wynoszącą 0,6621 ha. Skoro jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] maja 1977 r. powierzchnia faktycznie przejętych gruntów wyniosła 0,6621 ha, to tylko za taką powierzchnię należało się odszkodowanie, nawet jeżeli w zarządzeniu Naczelnika Gminy w [...] nr [...], z dnia [...] lipca 1976 r., została przewidziana większa powierzchnia. Nie jest to uchybienie mające charakter rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 115 § 1 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym), jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis ten był podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. i brak jest podstaw do kwestionowania zasadności jego zastosowania, a tym bardziej zaistnienia przesłanek jego rażącego naruszenia, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał przeszacowania w oparciu o powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości 0,6621 ha i odpowiednie stawki w zależności od klasy gruntów, ustalając, że odszkodowanie za grunt i uprawy powinno wynieść [...] zł i takie zostało przyznane. A zatem, w ocenie Sądu, zasadnie w sprawie uznano, że odszkodowanie za grunt i uprawy zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Mając powyższe względy na uwadze należy podzielić stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1976 r., zmieniona decyzją z [...] maja 1977 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 115 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę w całości.