IV SA/Wa 2136/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. B., B. Z. i A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia pod nazwą "S ". Od powyższego postanowienia zażalenie wniosły J. B., A. S. oraz B. Z. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku, NR [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że z dniem 15 listopada 2008 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 153 ust. 1 tejże ustawy do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Nadto zgodnie z art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy na postanowienia wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w sprawach niezakończoncyh decyzją ostateczną nie przysługuje zażalenie. Wprawdzie przepis ten nie wymienia literalnie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jednakże stosując wykładnię systemową powyższych przepisów uznać należy, że od postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie przysługuje zażalenie. Skoro bowiem kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska, wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejęły inne organy, to jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, to przepisy art. 153 ust. 2 odnoszą się również Sygn. akt IV SA/Wa 2136/09 do postanowień wydanych przez nowo utworzone organy, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów przejściowych. Zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W przedmiotowej sprawie będzie to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły J. B., A. S. oraz B. Z. J. B. podniosła zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżąca wskazała, że została pouczona przez organ administracji, że przysługuje jej zażalenie. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia pominięto słuszny jej interes, nadszarpnięto zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną. Nadto organ administracji błędnie pouczył ja o przysługujących jej prawach. A. S. i B. Z. podniosły zarzut naruszenia art. 153 ust. 2 pakt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 106 § 5 k.p.a. i art. 141 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących z art. 153 ust. 2 pakt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku wynika, że do spraw wszczętych a niezakończonych decyzja ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach tych zażalenie nie przysługuje w przypadkach szczegółowo wymienionych w ustawie, to jest na postanowienia wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostw. W ocenie skarżących, gdyby intencją ustawodawcy było pozbawienie obywateli prawa składania zażaleń, to niewątpliwie zostałoby to zapisane w ustawie. Skoro przepis nie wymienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, to należy uznać, że wykładnia systemowa jest nieuprawniona, stanowi nadużycie prawa oraz przepisów k.p.a. i przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sygn. akt IV SA/Wa 2136/09 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy wykładni i w konsekwencji zastosowania art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje należące do ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje należące do wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. W niniejszej sprawie postępowaniem wszczętym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i niezakończonym przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "S.". Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem 15 listopada 2008 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie żart. 153 ust. 1 powołanej ustawy ma być ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. O ile więc w toku dotychczasowych postępowań wydane zostało postanowienie przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, to nie przysługuje wobec niego prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również nie przysługuje prawo złożenia zażalenia, jeżeli takie postanowienie wydał wojewoda, marszałek województwa, organ inspekcji sanitarnej, dyrektor urzędu morskiego oraz starosta (art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Sygn. akt IV SA/Wa 2136/09 Oznacza to odebranie przez ustawodawcę możliwości odrębnego kwestionowania postanowień wydanych w postępowaniach mających toczyć się według dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska o treści obowiązującej przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r. To zaś skutkuje koniecznością uznania, iż odebranie przez ustawodawcę prawa odrębnego kwestionowania postanowień dotyczy także postanowień wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jeżeli postanowienia te wydane zostały w toku postępowania wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. - jak w niniejszej sprawie. Skoro bowiem kompetencje przysługujące dotychczas organom wskazanym w art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przejął regionalny dyrektor ochrony środowiska, to art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w swojej literalnej wykładni stosuje się o tyle, o ile dotychczasowe organy wydały już stosowne postanowienia. Jeżeli jednak organy te nie wydały jeszcze takich postanowień we wszczętych uprzednio postępowaniach przed dniem 15 listopada 2008 r. o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to z chwilą przejęcia kompetencji tych organów przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska omawiany art. 153 ust. 2 pkt 2 należy odnieść do postanowień tego organu, jako wydanych w postępowaniach, do których należy stosować przepisy dotychczasowe sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Istotą omawianego art. 153 ust. 2 jest bowiem wykluczenie możliwości odrębnego kwestionowania rozstrzygnięć uzgadniających wydanych na potrzeby postępowań mających toczyć się na zasadach określonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dlatego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, iż w art. 153 ust. 2 pkt 2 nie został wymieniony regionalny dyrektor ochrony środowiska. W przeciwnym razie, dochodziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania uprawnień stron polegającego na tym, iż w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia wżycie ustawy z dnia 3 października 2008 r., jeżeli stosowne postanowienie uzgadniające wydał organ wskazany w art. 153 ust. 2, nie mogłoby ono być odrębnie kwestionowane, jeżeli natomiast takie postanowienie wydałby już nowy organ, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska, mogłoby być odrębnie kwestionowane. Konieczność zachowania jednolitych uprawnień stron w postępowaniach toczących Sygn. akt IV SA/Wa 2136/09 się na podstawie tych samych przepisów nakazuje więc wykluczyć stosowanie takiego zróżnicowania wynikającego z zastosowania literalnej wykładni art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. na rzecz przyjęcia celowościowej wykładni tego przepisu. Przy czym, uprawnienia stron nie doznają w tym względzie uszczerbku, skoro wydane postanowienia będą mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 142 kpa). Ustawodawca nie odebrał bowiem prawa kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę takiego kwestionowania poprzez wykluczenie prowadzenia odrębnego postępowania wobec wydanych postanowień. Postanowienia te będą więc mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie żart. 142 kpa. Z powyższych względów nie można uznać za zasadne przedstawionych w skardze A. S. i B. Z. zarzutów naruszenia art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 106 § 5 i art. 141 § 1 k.p.a., a także postawionych przez J. B. zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] po dniu 15 listopada 2008 r. nie mogło być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ wyższego stopnia. W kontekście okoliczności podnoszonych przez J. B. należy też zauważyć, że błędne pouczenie o tym, że od postanowienia przysługuje zażalenie w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującym stanem prawnym środek zaskarżenia nie przysługuje, nie uprawnia do zastosowania art. 112 k.p.a., w świetle którego błędne pouczenie w decyzji (postanowieniu -art. 126 k.p.a.) co do prawa odwołania (zażalenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W opisanej bowiem sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, że błędne pouczenie szkodzi stronie. Przepis art. 112 k.p.a. znajduje zastosowanie na przykład w sytuacji wniesienia spóźnionego odwołania (zażalenia -art. 126 k.p.a.), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu. W takiej sytuacji można bowiem mówić o tym, że błędne pouczenie szkodzi stronie. Obowiązkiem organu administracji, będzie wtedy rozpatrzenie złożonego środka odwoławczego Sygn. akt IV SA/Wa 2136/09 bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Tego rodzaju sytuacja zaś w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.