IV SA/Wa 2136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu wniosku W. P. i P. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową PKP oraz z projektowaną trasą ekspresową [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów podniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dalej organ podkreślił, że postępowanie toczy się w trybie szczególnym tj. jako postępowanie nieważnościowe. Jego zadaniem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia czy decyzja owa jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekając w sprawie nieważności oparł się na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Z analizy akt sprawy wynika, że dokumentacja ta została zgromadzona w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozpoznania sprawy, w związku z tym organ przeanalizował całość materiału dowodowego oraz określił jego zawartość merytoryczną. Jego zdaniem decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie jest obciążona naruszeniami przepisów prawa, które wskazywałyby na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana przez P. O. zastępcę Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł P. Z. i wniósł o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010r. i z dnia [...] sierpnia 2010r. oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2009r. Dalej wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2009r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił jak poniżej: • Zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. dotyczące składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa zostało obwieszczone w dniu [...] maja 2008r., od którego biegł termin składania tych uwag i wniosków, co jest sprzeczne z postanowieniami Konwencji z Aarhus. Ogłoszenie winno być wywieszone w taki sposób, aby zainteresowani mieli możliwość zapoznania się z nim w wymaganych przez Konwencję "rozsądnych ramach czasowych", • Nie zapewniono społeczeństwu ustawowego terminu 21 dni na składanie uwag i wniosków. Zawiadomienie Wojewody z dnia [...] maja 2008r. zostało obwieszczone [...] maja 2008r, a termin na składanie uwag i wniosków został zawity od dnia [...] maja 2008r. do [...] czerwca 2008r. Zatem bieg terminu 21 dni powinien biec od dnia [...] maja 2008r. co daje 20 dni, a nie jak przewiduje ustawa 21 dni, • Brak wariantowania lokalizacyjnego, nie wiadomo dlaczego został wybrany wariant WIII, nie wiadomo jakie było przewidywane oddziaływanie na środowisko wariantów WI i WII, • Brak w aktach danych na temat wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak również tzw. wariantu 0, czyli niepodejmowania realizacji przedsięwzięcia, • Nie uwzględniono zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego tj. art. 6 ust. 2 Konwencji z Aarhus w zakresie powiadamiania i udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska, • Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie zawiera pełnego uzasadnienia • W toku postępowania naruszono zasadę wynikającą z art. 10 § 1 kpa • Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie odniósł się do faktu poświadczenia nieprawdy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. (str. 10), • Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o uzgodnienie raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia wraz z tekstem poprawionym przedłożonym przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2008r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. Rozpatrując skargę Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu postępowania jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 kpa, nakazujący wyłączenie od udziału w sprawie tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiona bowiem w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej I instancji i po raz drugi – na skutek wniesionego odwołania – przez organ odwoławczy. Z kolei naruszenie przepisu dającego podstawę do wznowienia musi skutkować uchyleniem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, ponieważ zarówno decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r., jak również drugą decyzję z dnia [...] października 2010r podpisał P. O., zastępca Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tymczasem podlegał on obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Co prawda w powołanym przepisie mowa jest o wyłączeniu pracownika organu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji gdy od decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jednak powyższe unormowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 kpa tj. gdy od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie (brak po prostu w strukturze organizacyjnej organu II stopnia), a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy bowiem pamiętać, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. Stąd też w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010r. (sygn. akt I OPS 13/09, Lex 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Stąd też, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, dotyczy natomiast innych pracowników upoważnionych przez ministra do wydania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję wydał pracownik, nie zaś sam minister, decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogła zostać podpisana przez tego samego pracownika. Podlega on bowiem wyłączeniu od rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie przepisy nie wskazują kompetencji ministra do rozpoznawania sprawy, nie mniej jednak zasada wyłączenia pracownika znajduje w ocenie Sądu odpowiednie zastosowanie. Otóż art. 5 § 2 pkt 4) kpa, co prawda na potrzeby jedynie tego aktu stanowi, że jeśli mowa o ministrze należy rozumieć przez to także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podporządkowanych Prezesowi Rady Ministrów. Z kolei z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wynika, że Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powołuje Prezes Rady Ministrów. Z tych względów Sąd uznał, że pogląd przywołany w uchwale NSA znajdzie zastosowanie także w stosunku do kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Wobec powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska będzie zobowiązany po raz drugi rozpatrzeć wniosek W. P. i P. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględniając pogląd prawny zaprezentowany w niniejszym wyroku. Skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodów proceduralnych, uznaje, że na obecnym etapie przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych. Mając powyższe na względzie, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzekł jak na wstępie.