IV SA/Wa 2139/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania - oddala skargę - Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. orzekającą o zameldowaniu E.J. wraz z małoletnimi dziećmi P.J., R. J. i J. J. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 19 października 2009 r. Prezydent W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zameldowania E. J. wraz z małoletnimi dziećmi P.J., R.J. i J. J. na pobyt stały w ww. lokalu. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego E. K. — bratowa wymienionej — przedłożyła w organie nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt [...], z którego wynikało, iż nabyła ona w całości spadek po zmarłym ojcu R. J. Na skutek złożonego przez E. K., wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania, organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. zawiesił postępowanie do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie o nabycie spadku, które pozwoli na ustalenie - kręgu podmiotów, którym przysługuje miano strony w postępowaniu o zameldowanie. Postanowienie to E. J. zaskarżyła do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] marca 2010 r. utrzymał je w mocy. Po uzyskaniu prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w W. [...] z [...] marca 2010 r., sygn. akt [...], rozstrzygającego kwestię nabycia spadku po zmarłym R. J., Prezydent W. postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Na powyższe postanowienie E. K., wniosła zażalenie do Wojewody [...], który po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2010 r. orzekł o zameldowaniu E. J. wraz z małoletnimi dziećmi na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wymienieni zamieszkują w przedmiotowym lokalu, co potwierdziła przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji kontrola meldunkowa, zeznania świadków, a także Wspólnota Mieszkaniowa. Również właścicielka lokalu E. K. potwierdziła fakt zamieszkiwania przez E. J. z dziećmi w przedmiotowym lokalu, jednak nie wyraża ona zgody na zamieszkiwanie i zameldowanie wymienionych. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniosła E.K. Badając sprawę na skutek wniesionego odwołania, w oparciu o całość zabranego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda [...] nie stwierdził podstaw do zmiany zajętego przez organ I instancji stanowiska. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 10 ust 1 i 9 ust 2b ustawy z o ewidencji ludności i dowodach osobistych, podniósł, iż zameldowanie nie jest zależne od prawa do lokalu ani też od zgody właściciela lokalu na zameldowanie. Celem ewidencji ludności jest jedynie odzwierciedlanie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod danym adresem. Niewyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na zameldowanie, czy też brak potwierdzenia przez niego faktu przebywania - po pierwsze nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu, a po drugie ma takie tylko znaczenie, że organ w takiej sytuacji z reguły nie dokonuje zameldowania poprzez podjęcie czynności materialno - technicznej, ale poprzez wydanie na podstawie art. 47 § 2 powołanej ustawy stosownej decyzji. Na poparcie swoje stanowiska organ powołał się na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01. oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, iż E. J. nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do omawianego lokalu, w którym zamieszkała wraz z rodziną w 2006 r. po śmierci swego teścia (poprzedniego właściciela). Wymieniona swobodnie dysponuje kluczami do mieszkania i posiada w nim wszystkie swoje, jak i dzieci, rzeczy osobiste. Fakt zamieszkiwania przez E. J. wraz z dziećmi w spornym lokalu potwierdziła przeprowadzona przez funkcjonariuszy Komendy Rejonowej Policji [...] kontrola meldunkowa, zaznania świadków: W. S., A.D., a także informacja przekazana przez Wspólnotę Mieszkaniową. Sama odwołująca nie neguje faktu zamieszkania przez E. J. wraz z dziećmi w spornym lokalu, jednak jako właścicielka mieszkania nie wyraża zgody na ich dalsze tam zamieszkiwanie i zameldowanie. Dalej organ wywodził, iż do zameldowania w lokalu uprawniać może jedynie pobyt legalny, który nie jest sprzeczny z prawem. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by E. J. wraz z dziećmi zamieszkała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. w wyniku naruszenia posiadania, czy też wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego (art. 171 Kodeksu karnego). Bez utrudnień ze strony właścicielki zamieszkuje wraz z dziećmi w lokalu od 2006 r. Wobec tego, zdaniem Wojewody [...], nie można w tej sytuacji mówić o nielegalności pobytu. W sytuacji, gdy wolności i prawa właścicielskie są naruszane przez działania osób trzecich, właściciel ma możliwość skorzystania z instrumentów jakie przewidują przepisy prawa cywilnego, aby pozbyć się z lokalu osoby nie posiadającej do niego żadnego tytułu prawnego. Z akt sprawy wynika, że 19 lutego 2010 r. E. K. wystąpiła do Sądu Rejonowego [...] o eksmisję E.J. wraz z małoletnimi dziećmi z omawianego lokalu. Jednak toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o eksmisję wymienionych będzie miało znaczenie dopiero wówczas, gdy zapadnie wyrok, na podstawie którego wymienieni będą mieli obowiązek opuścić sporny lokal i gdy obowiązek ten zostanie przez nich wykonany — dobrowolnie bądź na skutek przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że aktualnie sprawa sądowa jest w toku. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, iż w postępowaniu o zameldowanie nie może być wzięty pod uwagę zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. W postępowaniu administracyjnym nie ma bowiem podstaw prawnych do stosowania zasad prawa przyjętych w prawie cywilnym. E. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2010 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 9 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez nieuwzględnienie stanowiska właściciela lokalu na zameldowanie; 2. art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez brak potwierdzenia przez właściciela lokalu legalności pobytu; 3. art. 21 Konstytucji RP, poprzez zignorowanie przez Wojewodę prawa własności i prawa dziedziczenia, zastosowanie niekonstytucyjnych przepisów, które uczynił bezskutecznym uprawnienia właścicielskie skarżącej; 4. art. 5 kodeksu cywilnego poprzez nadużycie prawa, które jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego; 5. art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą i nie podanie przyczyny, z powodu której dokonał odmowy (pismo z 18 grudnia 2009 r.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla zameldowania pp. J., wynikające z art. 9 i 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych tj: potwierdzony pobyt dokonany przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu czyli osoby meldowanej, czego p. J. nie wykazała ponieważ zamieszkuje nielegalnie. Dalej wskazano, m.in., że pp. J. są uciążliwymi lokatorami, nie przestrzegają zasad porządku domowego, nie ponoszą żadnych opłat za używany lokal, nie odbierają korespondencji, mają konflikty z sąsiadami. Przekracza to wszelkie normy społeczne i dobre obyczaje oraz zasady współżycia społecznego. Dodatkowo wskazano, iż skarżąca wystąpiła o eksmisję pp. J. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, iż Sąd Rejonowy [...] sygn. akt [...] w dniu [...] listopada 2010.r. wydał wyrok zaoczny i nakazał pp. J. opuszczenie i opróżnienie spornego lokalu mieszkalnego i wydanie go skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod tym kątem Sąd uznał, że wniesiona skarga nie może zostać uwzględniona, albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o zameldowaniu E. J. wraz z małoletnimi dziećmi P. J., R. J. i J. J. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., nie narusza prawa. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Jak już słusznie wskazał Wojewoda, w kwestii uprawnień do przebywania w danym lokalu wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34), stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Trybunał wyraził wówczas pogląd, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Z tego względu do ustawy ewidencyjnej został dodany przepis art. 9 ust. 2b, z którego wynika, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przytoczonego wyroku zwrócił przy tym uwagę na skomplikowanie procedury meldunkowej, zarzucając ustawodawcy przekroczenie granic ingerencji w życie społeczne, poprzez dążenie do "maksymalistycznego" połączenia w jednym postępowaniu ("uchwycenia" w procedurze meldunkowej) zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Mając te wskazania na względzie oraz aktualne brzmienie ustawy ewidencyjnej należy uznać, iż trafnie organ meldunkowy oddzielił kwestię posiadania tytułu prawnego przez pp. J. do przedmiotowego lokalu, od konieczności dokonania czystej rejestracji stanu faktycznego, a więc zameldowania w razie ustalenia, że wnioskodawczyni i jej małoletnie dzieci spełniają przesłanki wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy ewidencyjnej. Bez znaczenia także pozostaje legalność pobytu pp. J. w spornym lokalu. Nawet gdyby w sprawie ustalono, iż E. J. wraz z dziećmi zamieszkała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. w wyniku - jak to podał organ - naruszenia posiadania, czy też wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego, to okoliczność taka pozostawałaby bez wpływu na zameldowanie, które nie jest formą kontroli legalności pobytu i zamieszkania. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów ma bowiem drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu. Odnoszą się w tym miejscu do informacji zawartej w piśmie procesowym z 8 grudnia 2010 r. wskazać trzeba, że zameldowanie jako mające odzwierciedlać aktualny stan faktyczny w danym lokalu podlega stałej aktualizacji, ilekroć stan faktyczny ulegnie zmianie, np. wskutek dokonania eksmisji osoby zameldowanej z zajmowanego lokalu. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma również znaczenia, iż skarżąca nie dokonała potwierdzenia pobytu (legalnego czy też nie) pp. J. w sposób określony w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Ponieważ zameldowanie dokonywane jest zasadniczo, jako czynność materialno - techniczna, w procedurze dokonywania rejestracji miejsca pobytu osoby w danym lokalu w formie zameldowania, ustawodawca wymaga jedynie potwierdzenia przez podmiot mający tytuł prawny do lokalu, istniejącego stanu faktycznego polegającego na pobycie danej osoby w tym lokalu. Wtedy wymagane jest zachowanie procedury określonej m. in. w powołanym art. 9 ust. 2a ustawy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż skarżąca błędnie interpretuje ww. przepis, wskazując, iż dla zameldowania niezbędne jest okazanie dokumentu potwierdzającego tytułu prawny do lokalu osoby chcącej się zameldować. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1681/07 lex nr 516053, nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela. W przypadku jednak, gdy dane zgłaszane do zameldowania budzą wątpliwości, zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Rozstrzygnięcie to, jako dokonywane przez organ administracji publicznej w sprawie z zakresu administracji publicznej, następuje zaś w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 K.p.a. Skoro więc skarżąca nie potwierdziła, a wręcz nie wyraziła zgody, na pobyt pp. J. w przedmiotowym lokalu, organy orzekające zobowiązane były do rozstrzygnięcia sprawy zameldowania w formie decyzji administracyjnej, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu ustalenie m.in. stanu faktycznego w zakresie pobytu wnioskodawczyni i jej małoletnich dzieci pod wskazywanym adresem (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Zameldowanie w takim przypadku nie zależy bowiem od tego, czy właściciel lokalu potwierdzi fakt pobytu danej osoby w tym lokalu, w sposób sformalizowany, określony w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lecz od tego, czy taki pobyt rzeczywiście ma miejsce i rolą organu jest ustalenie tego stanu rzeczy za pomocą środków dowodowych, określonych w przepisach K.p.a. Wobec zarzutów podnoszonych przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego oraz w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących pobytu pp. J. w spornym lokalu, w którym zamieszkują oraz braku zgody skarżącej na zamieszkiwanie, należy podkreślić, iż zameldowanie, jako rejestracja stanu faktycznego, nie sankcjonuje tego stanu, jak również nie tworzy jakichkolwiek uprawnień do uzyskania praw do lokalu, skoro dokonanie zameldowania również nie jest uzależnione od przysługiwania tytułu prawnego do lokalu. Zameldowanie zatem danej osoby w określonym lokalu w żaden sposób nie narusza uprawnień właścicielskich i nie godzi w przepisy Konstytucji RP, w tym art. 21 tej ustawy. Dodatkowo wskazać należy, iż powołany przez skarżącą art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wskazuje obowiązek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu, potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu (ust. 1) oraz obowiązek zawiadamiania właściwego organu gminy o stałym lub czasowym pobycie innej osoby w ich lokalach (pomieszczeniach) oraz o opuszczeniu przez nią tego lokalu (pomieszczenia), jeżeli osoba ta nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Taka regulacja ma na celu ciągłe zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu danej osoby. Niewykonanie przez właściciela lokalu nałożonych ustawą obowiązków pozostaje poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i będąc w zgodzie z przepisami postępowania (7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.) orzekły o zameldowaniu E.J. wraz z małoletnimi dziećmi w spornym lokalu. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, iż rodzina pp. J. zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., czego w istocie nie kwestionuje również sama skarżąca upatrując wadliwości decyzji w zasadzie, jedynie w tym, że jako właściciel nie wyraziła zgody na zameldowanie. Ten argument, z przyczyn wskazanych wyżej, nie może być podstawą dla uwzględnienia skargi, której treść jednoznacznie i wprost wskazuje, że pp. J. mieszkają w przedmiotowym lokalu, skoro -jak podniosła skarżąca - są uciążliwymi lokatorami, nie przestrzegają zasad porządku domowego, nie ponoszą żadnych opłat za używany lokal, nie odbierają korespondencji, mają konflikty z sąsiadami. Okoliczności te bezsprzecznie wskazują, iż zostały spełnione przesłanki z art. 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (faktyczne zamieszkiwanie w danym lokalu). Nadto wyjaśnić należy, iż nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Zasada ustanowiona w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast zasada ta nie została przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 1826/00, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 75538; wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 168044). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. skargę -jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw - oddalił.