IV SA/Wa 2141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2014 r. Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. (Dzielnica [...]). Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku J. Z., decyzją z [...] marca 2014 r. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. (Dzielnica [...]), dalej również "planowana inwestycja". Odwołanie od decyzji wniósł D. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej również "u.p.z.p.". Organ podniósł, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości większej niż odległość minimalna wynikająca z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jednakże, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nastąpiło to z uwagi na objęcie obszarem analizy terenu zawierającego całe zabudowane działki ewidencyjne. Dalej organ wywiódł, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji właściwie wskazano, iż funkcja planowanej inwestycji będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jMN. Ponadto ustalono w analizie nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w odległości 5,00m od linii rozgraniczającej ulicę [...]. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi 0,15 i taki też ustalono dla planowanej inwestycji. Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 15,0 m i taką też wartość przyjęto dla planowanej inwestycji. Pozostałe ustalone wskaźniki dla planowanej inwestycji nie budziły wątpliwości organu odwoławczego, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 6,5m, geometria dachu ustalona jako dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 17° do 40°, a kierunek głównej kalenicy - równolegle lub prostopadle do linii rozgraniczającej ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło ustalenia pozostałych parametrów dla planowanej inwestycji w sposób przedstawiony w decyzji i stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jednocześnie organ podkreślił, że organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmawiającą ustalenia tych warunków, tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym. W przypadku stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, organ zobligowany jest do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy to pierwszy etap postępowania, potwierdzający możliwość realizacji inwestycji na wskazanym terenie, natomiast szczegółowa ocena czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania związanego z pozwoleniem na budowę. Na tle odwołania organ podkreślił, że jeśli istnieje już droga wewnętrzna powszechnie dostępna dla wszystkich ulic, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulice wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wywiódł D. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 73 § 1 k.p.a. polegające na nieudostępnieniu całości akt sprawy stronie (a jedynie części dokumentów) oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren na którym ma być zrealizowana planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego organ nie rozpatrzył zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2014 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do obsługi inwestycji na działce ewidencyjnej [...], obręb [...] położonej w W. przyl. [...] (dzielnica [...]), był przepis art. 61 ust. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jedną z przesłanek niezbędną do ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że wymóg dotyczący dostępu do drogi publicznej na etapie orzekania dotyczy istnienia dostępu faktycznego, możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Warunek ten nie oznacza jednak konieczności legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi wewnętrznej już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z tego, że co do zasady przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Nie ma zatem podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. Nadto żądanie takie mogłoby narażać inwestora na koszty, przy braku gwarancji uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie do prywatnej drogi wewnętrznej, podlega badaniu na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Dlatego uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji powinno być warunkiem określonym w decyzji lokalizacyjnej koniecznym do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2040/11 i z 8 marca 2013 r., sygn. II OSK 2156/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że teren na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] obręb [...], na której planowana jest powyższa inwestycja położona jest przy ulicy [...], która jest drogą wewnętrzną, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Zgodnie z tym przepisem drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Niemniej jednak ulica [...] posiada połączenie z ul. [...] (zakwalifikowana do kategorii dróg powiatowych) poprzez użytki stanowiące działkę nr [...] obręb [...] własność osób fizycznych (J. S. i D. S.) i działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb [...] stanowiące własność Dobra Ziemskie [...] Dworska we władaniu Prezydenta Miasta W. Działki nr [...] i [...] zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków zakwalifiowane są jako urządzone drogi o asfaltowej nawierzchni, wykorzystywane bez ograniczeń, choć nie mającej statusu drogi publicznej. W konsekwencji oznacza to, że teren planowanej inwestycji mimo, że nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej, to faktycznie ma zapewniony do niej dostęp przez drogę wewnętrzną. Stosunki własnościowe tej drogi na etapie ustalania warunków zabudowy mają znaczenie drugorzędne, gdyż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor ma się wykazać prawem do terenu na przejazd, przechód i przeprowadzenie infrastruktury technicznej pasem terenu o szerokości min. 5,0 m włączonego do ul. [...]. Nie zmienia to również faktu, że konieczne będzie uzyskanie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki (użytku drogowego) z drogą publiczną. W świetle powyższego Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów orzekających w sprawie, że teren na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Fakt, że działki drogowe stanowią własność osób prywatnych (czy mają nieuregulowany stan prawny) nie może przesądzać o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro dojazd do terenu inwestycji z drogi publicznej może się odbywać przez drogę wewnętrzną, po spełnieniu dodatkowych warunków. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 73 k.p.a. Sąd wziął pod uwagę, że tego rodzaju zarzut może odnieść skutek, gdy naruszenia mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach znajduje się protokół wglądu do akt z treści którego wynika, że w dniu 10 czerwca 2014 r. D. S. miał zapewniony wgląd do akt i sporządził ich zdjęcia. Trudno tym samym przyznać rację skarżącemu, że nie zapewniono mu dostępu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.