IV SA/Wa 2143/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. N. w przedmiocie wymierzenia Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1151/10 z dnia 27 lipca 2011 r. 1. orzeka o wymierzeniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1151/10; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. R.N. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA) z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1151/10. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 927/09, zaskarżoną decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2008 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie nadania skarżącemu statusu uchodźcy w Rzeczpospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje bezczynny już ponad 6 miesięcy - licząc od przekazania organowi I instancji jego sprawy przez Radę do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada do Spraw Uchodźców przekazała Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców akta sprawy. Organowi I instancji został również przekazany wyrok NSA wydany w tej sprawie. Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi decyzja nie została wydana. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie było żadnych przeszkód do podjęcia przez organ czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie nadania statusu uchodźcy, w tym m.in. jego przesłuchania. Skarżący dodał, ze pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. bezskutecznie wezwał organ do wykonania powyższego wyroku. W związku z tym skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2011 (tj. 29 746 zł.). W odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że w dniu [...] stycznia 2012 r. otrzymał akta sprawy, jednakże nie zawierały one wyroków WSA oraz NSA wydanych w sprawie. W związku z tych organ nie miał jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że "decyzja Rady do Spraw Uchodźców nie jest decyzją ostateczną". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dodał ponadto, że do dnia [...] lipca 2012 r. nie miał wiedzy na temat treści wydanych przez Sądy obu instancji wyroków. Wyjaśnił, że w systemie informatycznym zawierającym informacje o wynikach postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjncych toczonych z udziałem organu, brak było wzmianki o uchyleniu decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie przez NSA. W systemie widniała jedynie informacja o tym, że dnia 27 lipca 2011 r. NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok WSA z dnia 11 stycznia 2010 r. Dopiero w dniu [...] lipca 2012 r. Rada do Spraw Uchodźców przekazała Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców do służbowego wykorzystania swoje akta niniejszej sprawy, zawierające wszystkie wyroki wydane w sprawie skarżącego N.R. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i stwierdził, że nawet gdyby organowi I instancji zostały zwrócone akta bez wyroku WSA i NSA to należyta staranność zobowiązywała go do poczynienia odpowiednich ustaleń, które doprowadziłyby do ujawnienia treści wyroków. Stwierdzono, co następuje: Skarga R.N. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców po wydaniu wyroku przez NSA jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a w rozpatrywanym przypadku w dacie wniesienia skargi. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Należy podkreślić, że przedmiotem sprawy nie była skarga na bezczynność (która ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego). Niniejsza skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a - skarżący bowiem wyraźnie wskazał, że na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. wnosi skargę w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku sądu. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący spełnił nałożony na niego przez art. 154 § 1 p.p.s.a. obowiązek i w dniu [...] czerwca 2012 r. wezwał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu wyroku sądu. Tym samym nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi wynikające z braku ww. wezwania. W postępowaniu wywołanym omawianą skargą zadaniem Sądu było przede wszystkim ustalenie jak przebiegało postępowanie organu i dokonanie oceny pod kątem, czy wykonany został wyrok z dnia 27 lipca 2011 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1151/10 przez NSA, a także, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji i jednocześnie decyzje organów obu instancji, zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o nadanie statusu uchodźcy. Ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie wynika, że Sekretariat Rady do Spraw Uchodźców w dniu [...] stycznia 2012 r. przekazał organowi I instancji akta sprawy. Niekwestionowaną okolicznością jest także to, do dnia wniesienia skargi mimo, uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozstrzygnął sprawy z wniosku R.N. z dnia [...] maja 2008 r. o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczpospolitej Polskiej. Kwestę terminu do załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, które w myśl art. 286 § 1 p.p.s.a. zwraca się organowi, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji. Terminy załatwienia sprawy określają z kolei przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazane terminy znajdują również zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącej kontynuację postępowania po wyroku uchylającym wydaną w sprawie decyzję. Zauważyć należy, że termin określony w art. 35 § 1 i 2 K.p.a. stanowi ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby dochować terminów zakreślonych w kodeksie, jak również załatwić sprawę w jak najkrótszym terminie. Działanie "bez zbędnej zwłoki" należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego powstrzymywania się od załatwienia sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy natomiast traktować jako terminy maksymalne, w których jeśli nie zachodzą przyczyny uzasadniające zwłokę należy załatwić sprawę. Regulacja art. 35 § 1 i 2 K.p.a. jest bowiem wyrazem określonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania, zgodnie z którą organ powinien podejmować w sprawie takie działania, które pozwolą na jak najszybsze załatwienie sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, gdyż organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akta niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że sprawa w której toczyło się kontrolowane postępowanie, wymagała postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału dowodowego (zgodnie z wytycznymi NSA) jednakże nie zwalnia to organu z prowadzenia jej zgodnie z przepisami k.p.a. Tymczasem na przestrzeni niespełna roku organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji. Organ administracji nie podejmował żadnych czynności w sprawie - nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego, nie dokonywał dalszych ustaleń, skoro nie ma na to odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nawet gdyby przyjąć, że organ nie dysponował treścią rozstrzygnięć WSA i NSA, to nie mógł on, mając świadomość toczącego się postępowania sądowoadministarcyjnego (co wynika z treści innych decyzji) - biernie oczekiwać na zwrot kompletnych, zawierających wyroki sądowe akt. Podkreślić trzeba, że w dniu [...] września 2011 r. organ wydał kolejną decyzję w sprawie z wniosku skarżącego o nadanie statusu uchodźcy (skarżący w różnych datach złożył kilka wniosków o nadanie mu statusu uchodźcy). W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał m. in. że "strona zaskarżyła powyższą decyzję [[...]] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. oddalił skargę. Wyrok został zaskarżony skarga kasacyjną, która nie została dotąd rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny". Reasumując, to rzeczą organu było tak zorganizować pracę (prowadzić system informatyczny) tak, by wiedząc o postępowaniu przez sądem administracyjnym, być w posiadaniu kompletnych akt administracyjnych . W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że skarga R.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 27 lipca 2011 r. jest uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchybił powołanym wyżej przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc choćby z tego względu, że do chwili nie tylko wniesienia skargi, lecz nawet obecnej nie wydano decyzji w niniejszym postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy, jednoznacznie wynika, że nie wykonano przywołanego wcześniej wyroku NSA. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 154 § 1 p.p.s.a. będąca warunkiem sine qua non do wymierzenia grzywny zgodnie z żądaniem skarżącego. Reasumując, w ocenie Sądu w świetle powyższego wystąpiła ewidentna przewlekłość postępowania, którego dodatkowo nie zakończono stosownym rozstrzygnięciem w terminie. Przy właściwej organizacji pracy - zdaniem Sądu - niebyło przeszkód, by niniejsze postępowanie zakończyć stosowną decyzją w zdecydowanie krótszym terminie. Niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania obywateli do tych organów, jak też szerzej - do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku istotny jest sam fakt wymierzenia grzywny. Jej wysokość zaś ma charakter drugorzędny. W ocenie Sądu dyscyplinujący dla organu jest przede wszystkim fakt jej wymierzenia, a nie jej wysokość. Sąd wymierzył w pkt 1 sentencji wyroku grzywnę w kwocie dwóch tysięcy złotych uznając, że w ten sposób spełniona zostanie jej rola dyscyplinująca. Kwota ta mieści się co do wysokości w ramach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W pkt 3 wyroku przyznał ze środków budżetowych WSA w Warszawie na rzecz r.pr. J.N. kwotę 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).