IV SA/Wa 2143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego D. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 lutego 2014 r. D. D., urodzony [...] sierpnia 1973 r., obywatel [...], wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając go zamiarem kontynuowania pracy jako przedstawiciel handlowy na rzecz [...] na terytorium Polski. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie zachodzą obligatoryjne przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia, określone w art. 57 ust. 1 pkt 2a ustawy o cudzoziemcach, gdyż dane cudzoziemca zostały umieszczone w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania wpisu do dnia [...] lutego 2017 r. Organ wskazał jednocześnie, że z materiału dowodowego nie wynika, aby wobec cudzoziemca zachodziły okoliczności wymienione w art. 57 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi naruszenie art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej na skutek braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że wpis jego danych do Systemu Informacyjnego Schengen nie jest wiarygodny, gdyż w dniu [...] grudnia 2013 r. przebywał w [...], gdzie bez problemu uzyskał wizę z prawem do pracy. Jednocześnie w uzasadnieniu odwołania przyznano, że cudzoziemiec w 2009 r. został zatrzymany na terytorium [...] w związku z nielegalnym pobytem, jednak po zatrzymaniu odbyła się rozprawa i skarżący został ukarany grzywną, którą na miejscu uregulował. Po około miesiącu pobytu w zakładzie karnym w [...] został przekazany Polskiej Straży Granicznej i umieszczony w Ośrodku dla Cudzoziemców w B. na dwa miesiące. W związku z powyższym skarżący podał, że nie posiada wiedzy za jaki czyn mógł być wpisany do Systemu Informacyjnego Schengen. Zdaniem skarżącego istotą przedmiotowego postępowania jest ustalenie czy rzeczywiście i na jakiej podstawie został on wpisany do Systemu Informacyjnego Schengen. W ocenie skarżącego, ważnym elementem w niniejszej sprawie jest fakt, że trzy tygodnie temu urodził mu się w Polsce syn, któremu skarżący wraz z jego matką pragną stworzyć pełną rodzinę w Polsce. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], podzielając argumentację w niej zawartą i wyjaśniając jednocześnie, że wpisu dokonały władze [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r., tj. po wydaniu przez Konsula RP w [...] wizy krajowej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że jedyną okolicznością, na jaką powołał się cudzoziemiec składając wniosek, jest wykonywanie pracy na terytorium Polski. Wprawdzie w odwołaniu podnoszono, że w Polsce skarżącemu urodził się syn, jednak w ocenie organu z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie ma nikogo na utrzymaniu i nie łączą go jakiekolwiek więzi rodzinne z innymi, przebywającymi w Polsce osobami. Z powyższych względów, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność, o jakiej mowa w art. 57 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach. Skargę na decyzję Szefa do Spraw Cudzoziemców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. D., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. przez zaniechanie postępowania konsultacyjnego i zasięgnięcia opinii właściwych do dokonywania wpisów organów, w sytuacji gdy obowiązek ten ciąży na organie administracji, w szczególności, że strona neguje zasadność dokonania wpisu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organ art. 7 kpa i art. 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem przy wydawaniu tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej doszło do naruszeń przepisów postępowania – art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, a naruszenie tych przepisów jednocześnie pociąga za sobą naruszenie art. 107 § 3 kpa i art. 80 kpa – które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że dane skarżącego figurują w Systemie Informatycznym Schengen do celów odmowy wjazdu, z terminem obowiązywania wpisu do dnia [...] lutego 2017 r. Wpisu dokonały władze [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r., tj. po wydaniu przez Konsula RP w [...] wizy krajowej nr [...]. W sprawie więc niewątpliwie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.). Jednakże w przypadku przesłanki, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2a tej ustawy ustawodawca w art. 57 ust. 5a powołanej ustawy dopuścił wyjątek umożliwiający udzielenie zezwolenia. Na mocy art. 57 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach odstąpienie od stosowania art. 57 ust. 1 pkt 2a tej ustawy uzależniono od kumulatywnego spełnienia dwóch warunków: 1) można udzielić zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony tylko w razie istnienia poważnych przyczyn, zwłaszcza ze względów humanitarnych lub z powodu zobowiązań międzynarodowych, 2) decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia musi uwzględniać interes państwa, które dokonało wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen. Przepis ten koresponduje jednocześnie z art. 25 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz.U.UE.L.2000.239.19), przyjętej przez Rzeczpospolitą Polską do porządku krajowego w umowie międzynarodowej z dnia 19 czerwca 1990 r., w którym to przepisie zawarte zostały szczególne warunki wydania dokumentu pobytowego (tj. udzielenia zezwolenia pobytowego) cudzoziemcowi, którego dane znalazły się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu. W przypadku gdy państwo członkowskie rozważa wydanie dokumentu pobytowego cudzoziemcowi, wobec którego został dokonany wpis do celów odmowy wjazdu, państwo to zasięga opinii państwa członkowskiego, które dokonało tego wpisu oraz bierze pod uwagę jego interesy; udzielenie zezwolenia może nastąpić jedynie z ważnych powodów, w szczególności z przyczyn humanitarnych lub z uwagi na zobowiązania międzynarodowe. W przypadku wydania dokumentu pobytowego państwo członkowskie, które dokonało wpisu wycofuje go, lecz może wpisać danego cudzoziemca do krajowego wykazu wpisów do celów odmowy wjazdu. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy dane cudzoziemca znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, to zasadą jest odmowa udzielenia zezwolenia pobytowego, zaś przewidziane w przepisach prawa podstawy wyjątkowego udzielenia w takich przypadkach zezwolenia, jako wyjątki, winny być wykładane ściśle. Zastosowane przez ustawodawcę w art. 57 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach nieostrego sformułowania "istnienia poważnych przyczyn" i odwołanie się do "względów humanitarnych" stanowi w istocie klauzulę generalną odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych, zaś stwierdzenie, czy takie poważne przyczyny w sprawie wystąpiły ustawodawca pozostawił uznaniowej ocenie organów administracji. Należy jednak podnieść, że formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. Dokonując oceny, czy w konkretnej sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 57 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach, organy administracji powinny opierać się na wyczerpujących ustaleniach, mających oparcie w materiale dowodowym, bowiem proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie mi przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym lub niekompletnym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W odwołaniu z dnia 14 lipca 2014 r. od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podnosił m. in., że w Polsce urodził mu się syn i zdarzenie to miało miejsce trzy tygodnie przed złożeniem odwołania. Przywołana okoliczność wskazuje na zmianę stanu faktycznego w stosunku do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, kiedy to skarżący w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2014 r. podał, że nie ma nikogo na utrzymaniu. Jednakże okoliczność ta nie została przez organ wyjaśniona, a powinna zostać w pierwszej kolejności zbadana przez wezwanie skarżącego do nadesłania odpisu skróconego aktu urodzenia dziecka. Dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej oceny odnośnie zaistnienia przesłanki określonej w art. 57 ust. 5a powołanej ustawy. Dokonanie prawidłowej oceny w tym przedmiocie wymaga wzięcia pod uwagę również innych okoliczności wiążących się z domniemanym ojcostwem skarżącego, uwzględnić należy również kwestię sprawowania opieki nad dzieckiem, władzy rodzicielskiej, wspólnego zamieszkiwania, obywatelstwa dziecka i jego matki, przesłuchanie skarżącego i matki dziecka, czy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Takich dodatkowych czynności organ zaniechał, nie wyjaśniając nawet, czy skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji rzeczywiście urodziło się dziecko. Konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie przez organy orzekające w sprawie, w zakresie przewidzianym w art. 57 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, bowiem dokonane ustalenia w toku ponownego postępowania mogą mieć zasadnicze dla sprawy znaczenie. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, bowiem stan faktyczny, na którym oparły się organy orzekające w sprawie nie dają podstaw do stwierdzenia, że taki stan faktyczny istnieje. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 kpa. Organy orzekające w sprawie ograniczyły się tylko i wyłącznie do wydania decyzji i stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organy doszły do tego wniosku. Powyższych ustaleń i dowodów zabrakło w aktach administracyjnych sprawy. Organy pominęły całkowicie obowiązek, a zarazem i konieczność zgromadzenia w sposób wyczerpujący w aktach sprawy materiału dowodowego, któryby odzwierciedlał racje decyzyjne organów, bowiem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne znajdujące oparcie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 7 kpa. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. W związku z tym organy muszą najpierw zgromadzić kompletny materiał dowodowy, a następnie poddać go szczegółowej analizie i ocenie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, również po to, by sąd administracyjny mógł zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonać kontroli sądowej zaskarżonych decyzji wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do dokonania przez Sąd oceny wydanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji organy też uchybiły obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. W szczególności zaś decyzje negatywne dla skarżącego powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew obowiązującym przepisom prawa, zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zawsze wymaga dołożenia należytej staranności, bowiem zbieranie i ocena dowodów są czynnościami o doniosłym znaczeniu procesowym, albowiem mają one dać rękojmię, że organ wnikliwie i z należytą starannością zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, że dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ma umożliwić Sądowi dokonanie kontroli, w oparciu o kryterium zgodności z prawem, czy przesłanki, na których oparł się organ są trafne, a także przekonaniu stron postępowania, co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że stanowią one podstawę do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając kwestionowane decyzje nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaś rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania i przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem reguł zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że stwierdzone uchybienia jakiego dopuściły się organy orzekające w sprawie, czynią przedwczesną merytoryczną ocenę wydanych w sprawie decyzji, albowiem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym dotyczącym zasadności odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 tej ustawy.