IV SA/Wa 2145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "Kolegium" lub "organ") z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia P. S. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy postanowienie Zarządu [...] W. (dalej: "Zarząd [...]") Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. D. [...] w [...] W. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, po zmarłym P. S. współwłaścicielu działki nr [...] z obrębu [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1.1. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Urzędu Miasta [...] W. Zarządu [...] wpłynął wniosek P. S., uzupełniony w dniu [...] stycznia 2018 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. D. [...] w [...] W.. II.1.2. Zarząd [...] W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. D. [...] w [...] W. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, po zmarłym P. S., współwłaścicielu działki nr [...] z obrębu [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. W uzasadnieniu Zarząd [...] wskazał, że w ww. postępowaniu stroną są właściciele nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...], której według ewidencji gruntów współwłaścicielem jest P. S.. W toku postępowania ustalono jednak, że P. S. zmarł w dniu [...] maja 1997 r. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli tych nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli któryś z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców. Wobec tego ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów. W uzasadnieniu stwierdzono również, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] pismem z [...] marca 2018 r. poinformował, iż postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po P. S. jest w toku. Organ w celu zapewnienia ochrony praw spadkobierców zmarłej strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji zwrócił się przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o przekazanie prawomocnego postanowienia po zakończeniu postępowania spadkowego po zmarłym P. S.. Ponieważ w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania w trybie 97 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż śmierć P. S. nastąpiła przed wszczęciem postępowania, Zarząd [...] uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać zawieszone z innej przyczyny, przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. II.1.3. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. S.. II.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Kolegium podniosło w uzasadnieniu postanowienia, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...], na której ma zostać zrealizowana inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego, bezpośrednio graniczy z działką nr [...]. Zatem działka nr [...] znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji. Dlatego też Kolegium uznało, że osoby (podmioty) którym przysługują co do niej prawa, o których była mowa już wcześniej, posiadają przymiot strony na gruncie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że jednym ze współwłaścicieli działki nr [...] jest P. S., który jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zmarł [...] maja 1997 r. Organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli tych nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli których z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców. Kolegium podkreśliło, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych (art. 28 Kpa. w zw. z art. 1025 § 2 k.c.). Z pisma Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] wynika, że przed Sądem toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po P. S.. Do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało ono jednakże zakończone. Kolegium wyjaśniło, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Nadto, zagadnienie to jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Z powyższego wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji we właściwej sprawie. Zatem między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek, do którego ustalenia jest zobowiązany organ administracji. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że ustalenie osób należących do kręgu spadkobierców po zmarłym P. S. jest na gruncie niniejszego postępowania zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie należało utrzymać w mocy postanowienie Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. III.1. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. S.. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] brak aktywności, staranności i niezbędnego zaangażowania przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego, Kolegium jedynie powtórzyło argumentację organu I instancji, nie odnosząc się zupełnie do realiów przedmiotowej sprawy. Według niego Kolegium nie zapoznało się z materiałem sprawy. III.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania (art. 97 – 103 k.p.a.) tamuje tok tego postępowania. Tym samym, zawieszenie postępowania wpływa zawsze negatywnie na realizację ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Jako wyjątek od zasady, przesłanki zawieszenia postępowania winny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Zasada szybkości postępowania stanowi również istotny element prawa do dobrej administracji, związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Należy również zauważyć, że wstrzymanie toku postępowania administracyjnego w sprawie, takiej jak będąca przedmiotem rozpoznania, czyli dotyczącej sposobu zagospodarowania nieruchomości, może prowadzić do ingerencji w konstytucyjne prawa inwestora, takie m. in. jak ochrona prawa własności, w tym prawa zabudowy nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP). Okoliczności te, w aspekcie nakazu wykładni przepisów ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), nie powinny być pomijane przy ocenie legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślania przy tym wymaga, że inwestor z reguły nie ma wpływu na czas trwania postępowań o stwierdzenie nabycia spadku w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. IV.3. Następnie należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, iż P. S. zamarł [...] maja 1997 r., czyli wiele lat przed wszczęciem postępowania (wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji w dniu [...] grudnia 2017 r.). W świetle utrwalonego orzecznictwa, śmierć strony przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, a której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., I OSK 26/16 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1275/13 - CBOSA). Przy czym należy zaznaczyć, że nawet w przypadku śmierci strony w trakcie postępowania administracyjnego zawieszenie postępowania jest uwarunkowane niemożnością wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu oraz brakiem podstaw do wyznaczenia kuratora spodku nieobjętego w trybie art. 30 § 5 k.p.a. IV.4. W przypadku ustalenia przez organ, że jedna ze stron postępowania zmarła przed wszczęciem postępowania, w pierwszej kolejności organ, przed ewentualnym zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., winien podjąć działania zmierzające do ustalenia kręgu potencjalnych spadkobierców zmarłej strony. Wymaga podkreślenia, że w przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), nie chodzi o nałożenie na spadkobierców strony określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego (decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio kształtuje bowiem wyłącznie prawa inwestora - por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., II OSK 1934/10, CBOSA). W przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec terenu inwestycji chodzi o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, w jakim jest mowa w art. 1025 § 1 k.c. oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 k.c. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie sąd powszechny oraz notariusz. Wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postepowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/Go 589/11 oraz powołany tam wyrok SN z 19 czerwca 1975 r., III CRN 102/75, OSN 1976, nr 6, poz. 138). W podobnym kierunku wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., II OSK 2702/15 (CBOSA) stwierdzając, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w aktach sprawy znajduje się informacja z Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2018 r. (sygn. akt [...]), z której wynika, że przed tym Sądem toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po P. S. z wniosku A. W. oraz z udziałem E. P. i K.O. Organ mógł zatem wystąpić do Sądu Rejonowego dla [...] o udostępnienie mu danych wnioskodawcy oraz uczestników rzeczonego postępowania spadkowego (w tym adresów tych osób znanych Sądowi). Następnie organ mógł uznać te osoby za uczestników postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i prowadzić z udziałem tych osób dalsze postępowanie, bez konieczności zawieszania postępowania. Innymi słowy, w sprawie możliwie było pogodzenie prawa do szybkiego zakończenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z uprawnieniem osób zainteresowanych do udziału w tym postępowaniu. Uszło również uwadze orzekających organów, że wskazany wyżej krąg uczestników postepowania spadkowego po P. S. pokrywa się z kręgiem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (wydruk z elektronicznej księgi wieczystej – k. [...]). Zakładają zatem, że krąg uczestników podany w piśmie Sądu z dnia z dnia [...] marca 2018 r. jest kompletny (informacja ta wymaga jeszcze zweryfikowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Zarząd [...]), to może się okazać, że wszyscy potencjalni spadkobiercy P. S. brali w rzeczywistości udział w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tym aspekcie należy przypomnieć, że każdy ze współwłaścicieli uprawniony jest do podejmowania tzw. czynności zachowawczych (art. 209 k.c.), do których należy zaliczyć również podejmowanie działań w postępowaniu administracyjnym mających na celu ewentualne niedopuszczenie do zabudowy nieruchomości sąsiedniej. IV.5. Z uwagi na bezzasadność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) oraz efektowności postępowania sądowego (art. 2 Konstytucji RP), Sąd uznał za uzasadnione uchylenie również postanowienia Zarządu [...] (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznają sprawę ponownie Zarząd [...] będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania. Zarząd [...] winien również dołączyć do akt postępowania odpis aktu zgonu P. S. (art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 2064), w aktach znajduje się bowiem wyłącznie wydruk z systemu ewidencji ludności (k. 76). IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł). IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.