IV SA/Wa 2147/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. L., B. L. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddala skargę – IV SA/Wa 2147/10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania A. i B. L. oraz odwołania I. L. od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie (nadbudowie) parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz dobudowie garażu i budowie wjazdu (zjazdu), położonej na części działki nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...] w W., utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wydane na wniosek J. J. (dalej "inwestora"). Odwołania od tej decyzji wnieśli do SKO A. i B. L. oraz I. L. Rozpatrzywszy wniesione odwołania, SKO nie znalazło podstaw do ich uwzględnienia, stwierdzając zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". SKO nie podzieliło zarzutów odwołań, dotyczących w szczególności: naruszenia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, wadliwego uregulowania w decyzji Prezydenta kwestii dachu planowanej inwestycji, czy też obniżenia w następstwie realizacji planowanej inwestycji wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Wszyscy odwołujący się wnieśli do Sądu wspólną skargę na decyzję SKO. Skarga podnosi przeciwko decyzji następujące zarzuty: - w postępowaniu administracyjnym nie rozpatrzono, wbrew obowiązkom wynikającym z art.7 i 77§1 k.p.a., całości materiału dowodowego znajdującego się w dyspozycji organów, - warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wydano wbrew art.59 ust.1 ustawy, tj. wydano je w sytuacji, w której teren planowanej inwestycji objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Terenu "Z.", - uregulowania decyzji w zakresie dachu planowanej inwestycji są niezgodne z wnioskiem inwestora (inwestor wnioskował o skośny dach dla instalacji baterii słonecznych o wymaganym skosie 30%, podczas gdy decyzja ustala dach płaski), - SKO pobieżnie odniosło się do zarzutów odwołań, - dobudowanie do istniejącej bryły budynku garażu z tarasem w ostrej granicy z działkami sąsiednimi obniży wartość tych działek, co jest sprzeczne z zastrzeżeniem w decyzji, że linie zabudowy od strony działek sąsiednich należy kształtować tak, aby nie naruszyć interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich, - przedmiot nadbudowy został określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy jako "segment budynku parterowego" w sposób niezgodny ze stanem faktycznym, albowiem na terenie inwestycji znajduje się wyłącznie dobudówka pełniąca rolę stróżówki, - dobudowanie do istniejącej przybudówki nowego garażu w ostrej linii z granicami działek sąsiednich naruszy istniejącą linię zabudowy od strony południowej oraz spowoduje powstanie zupełnie nowego układu przestrzennego pomiędzy istniejącymi budynkami, planowana inwestycja zamknie w sposób znaczący prześwity pomiędzy istniejącymi budynkami, - SKO nie rozważyło kwestii nieważności map do celów projektowych oraz pomiarów planowanej inwestycji, - sposób sformułowania decyzji Prezydenta w części dotyczącej szerokości i wysokości rozbudowy segmentu de facto dopuszcza również budowę nowego segmentu, - uwagi zgłaszane w toku postępowania przez sąsiadów nie były przez organy rozważane, - żaden z segmentów zlokalizowanych przy ulicy [...] nie ma: podziemnego garażu, garażu dobudowanego do istniejącej bryły budynku, granicy zabudowy w ostrej linii z granicą działek sąsiednich, skośnego dachu, - dobudowanie nowej części budynku stanowiącego garaż od strony południowej wyznaczy nową linię zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa obowiązującym w dacie jej wydania. Wbrew twierdzeniom skargi w postępowaniu administracyjnym wykazano dopuszczalność ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wywiązały się z ciążących na nich, na mocy art.7 i 77§1 k.p.a., obowiązków wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei zgodnie z art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z §3 rozporządzenia wokół terenu inwestycji granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta, składająca się z części tekstowej i graficznej, stanowi załącznik do decyzji Prezydenta. Na podstawie wyników analizy stwierdzono, że dominującą funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niska. W konsekwencji trafnie stwierdzono, że planowana inwestycja, mająca charakter inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej będzie stanowiła kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". W oparciu o wyniki wskazanej wyżej analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego w decyzji Prezydenta określono szczegółowe parametry nowej zabudowy, wyszczególnione w rozporządzeniu: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu, wskazując sposób ich wyznaczenia stosownie do przepisów §4 – 8 rozporządzenia. Sposób ustalenia wskazanych wyżej parametrów nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa. Planowana inwestycja, lokalizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską, została pozytywnie uzgodniona przez organy konserwatorskie, stosownie do art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy (postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r.). Zarzuty skargi nie są trafne. Po pierwsze, wprawdzie trafnie podnieśli skarżący, że co do zasady w świetle art.59 ust.1 ustawy objęcie terenu inwestycji obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powodowałoby niedopuszczalność wydania dla planowanej inwestycji decyzji ustalającej warunki zabudowy (ustawa nie przewiduje bowiem wydawania takiej decyzji w opisanej wyżej sytuacji), niemniej twierdzenie skarżących, że w dacie orzekania przez organy teren inwestycji był objęty planem, nie znajduje potwierdzenia: - powołana w skardze, jako dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Uchwała Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. dotyczy w rzeczywistości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania części terenu [...]; granice obszaru objętego tym planem wyznaczają: od strony północno-zachodniej: ul. [...], od strony północno-wschodniej: ul. [...] i przedłużenie ul. [...], od strony wschodniej: [...], od strony południowej: [...] i ul. [...], od strony zachodniej: ul. [...] – obszar objęty wskazanym wyżej planem nie obejmuje zatem terenu inwestycji; - załączona do skargi kopia internetowego wydruku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], dotyczy rysunku projektu tego planu wyłożonego do publicznego wglądu (procedura uchwalenia planu została zatem wszczęta, niemniej nie została zakończona). Tym samym ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy było w świetle art.59 ust.1 ustawy w pełni dopuszczalne. Po drugie, w decyzji Prezydenta wskazano, że dach planowanej inwestycji ma być płaski. Z części tekstowej analizy zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta wynika, że dach tego rodzaju nawiązuje w swym charakterze do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (str.2, pkt 2.5), co przesądza o legalności takiego rozwiązania w świetle §8 rozporządzenia. Wobec zgodności powyższego rozwiązania architektonicznego z przepisami prawa nie ma znaczenia fakt, że we wniosku inicjującym postępowanie inwestor zaproponował, aby na części swojej powierzchni dach był skośny. Modyfikowanie przez organ - w zakresie dopuszczanym przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy - proponowanych przez inwestora we wniosku poszczególnych parametrów inwestycji, której to modyfikacji nie sprzeciwia się inwestor (tym samym ją akceptując), nie stanowi naruszenia prawa. Ponadto, na etapie postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym w szczególności kwestii dopuszczalności lokalizowania inwestycji bezpośrednio w granicy z którąś z tych nieruchomości. Kwestie te ocenia się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (tam też skarżący będą mogli podnosić swoje zastrzeżenia). Szczegółowe zasady ustalania odległości budynków od granicy nieruchomości określa §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.). Tym samym odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących lokalizacji garażu w ostrej granicy z działką sąsiednią jest bezprzedmiotowe. Organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do kierowania się przy ocenie dopuszczalności inwestycji będącej przedmiotem wniosku wyłącznie kryteriami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Regulacje te nie zawierają umocowania organu do badania kwestii wpływu zrealizowania planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiadujących. Nawet przy przyjęciu, że w efekcie doszłoby do obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich (jest to założenie czysto hipotetyczne, albowiem co do zasady wniosek ten mógłby być sformułowany wyłącznie na podstawie opinii rzeczoznawcy), okoliczność ta nie mogłaby stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ nie jest zobowiązany jest do ustalenia "tylnej" linii zabudowy, tj. linii zabudowy tylnej części budynku. Uznać należy, iż wymagane przez rozporządzenie wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Wprawdzie § 4 rozporządzenia nie rozstrzyga tej kwestii wprost, jednakże wniosek powyższy wynika pośrednio chociażby z ustępu trzeciego tego paragrafu, w którym stwierdza się, iż jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Rozstrzygnięcie, czy przedmiot rozbudowy (nadbudowy) stanowi segment budynku parterowego, czy też dobudówka nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja zakłóci, czy też zniekształci dotychczasowy ład przestrzenny otoczenia. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta trafnie stwierdzono, że teren planowanej inwestycji zabudowany jest ostatnim, nietypowym, parterowym, elementem zespołu zabudowy szeregowej. Zespół ten składa się z czterech identycznych, dwukondygnacyjnych segmentów oraz budynku posadowionego na terenie inwestycji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że planowana inwestycja jest konsekwentnym nawiązaniem do istniejącego stanu zagospodarowania tej części ulicy [...]. Podniesiony w skardze fakt, że żaden z budynków sąsiednich nie ma podziemnego garażu, czy też garażu dobudowanego do istniejącej bryły budynku nie stanowi przeszkody do lokalizowania takich elementów zabudowy na terenie inwestycji, albowiem z zasady dobrego sąsiedztwa nie należy wywodzić bezwzględnego nakazu odtwarzania na terenie inwestycji zabudowy identycznej do zabudowy sąsiadującej, a jedynie nakaz realizacji zabudowy nawiązującej do tej zabudowy w zakresie uzasadnionym wymogami ładu przestrzennego, uszczegółowionymi w przepisach rozporządzenia. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Aktualna mapa do celów projektowych wymagana jest dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy wymagana jest wyłącznie kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 (art.52 ust.2 ustawy w związku z §3 ust.3 i §9 ust.3 rozporządzenia). Warunki te zostały spełnione w niniejszej sprawie. Przedmiot planowanej inwestycji został w decyzji Prezydenta określony w sposób precyzyjny "ustalam warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie (nadbudowie) parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz dobudowie garażu i budowie wjazdu (zjazdu)". Przedmiotem tym jest zatem rozbudowa i nadbudowa budynku, nie zaś budowa nowego. Wątpliwości skargi co do przedmiotu inwestycji nie znajdują zatem uzasadnienia. Nie może budzić wątpliwości również to, że zainteresowane strony miały zapewniony udział w postępowaniu, w którym mogły przedstawić swoje stanowisko w sprawie. W szczególności dotyczy to odwołania od decyzji Prezydenta. O ile zapewnienie takiego udziału było obowiązkiem organów, o tyle obowiązek ten nie rozciągał się na konieczność uwzględniania postulatów sąsiadów. Jak już bowiem wskazano wcześniej, przy ocenie dopuszczalności inwestycji orzekające organy zobowiązane są do kierowania się wyłącznie kryteriami wynikającymi z przepisów prawa regulujących ustalanie warunków zabudowy. Postulaty sąsiadów mogą być zatem uwzględniane o tyle, o ile znajdują oparcie w przepisach prawa. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.