IV SA/Wa 2147/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. , nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania E. W. Zastępcy Wójta Gminy S. od decyzji na [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. , nr [...], o odmowe umorzenia jednorazowej należności dotyczących opłat rocznych za trwale wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. W uzasadnieniu podano, iż E. W. Zastępca Wójta gminy S. złożyła odwołanie od decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] wskazując, że reprezentuje Gminę S. Pismem z dnia 24 lipca 220 r. Kolegium wezwało E. W. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy S. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Nadesłane pełnomocnictwo z dnia 3 grudnia 2018 r. nie wykazuje umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony- gminy S. W pełnomocnikiem tym Wójt Gminy powierzył E. W. – Zastępcy Wójta Gmin prowadzenie spraw w mieniu Wójta w zakresie : kierowania bieżącą pracą Urzędu Gminy, do reprezentowania i występowania w sprawach dotyczących funkcjonowania Urzędu Gminy S. i wykonywania jego ustawowych zadań, wykonywania czynności zwierzchnika służbowego wobec pracowników Urzędu Gminy. Z zakresu udzielonego pełnomocnictwa wynika, że odnosi się od spraw związanych z kierowaniem Urzędem Gminy, a nie do reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego – gminy S.. Wobec nieuzupełnienia wskazanego braku formalnego w wyznaczonym terminie Kolegium stwierdziło, że nie może rozpoznać złożonego odwołania. Podkreśliło, ż nie może rozpoznać środka zaskarżenia co do którego nie wykazano, że zostało złożone w imieniu strony. Formą pozostawienia podania bez rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Z uwagi na to, że wskazany brak nie został przez składającego odwołanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, to zdaniem Kolegium . zaistniała podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dacie podpisywania odwołania, jak i w dacie wezwania do uzupełnienia braków formalnych E. W. miała umocowanie do reprezentowania Gminy S., tym samym brak jest podstaw do uznania odwołania za niedopuszczalne. W trakcie przygotowywania przesyłki w związku z wezwaniem Kolegium omyłkowo dołączone zostało pełnomocnictwo nr [...] z dna [...] grudnia 2018 r. o innym zakresie, również udzielone E. W., co spowodowało wydanie zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, iż w dniu 3 września 2020 r. z ostrożności procesowej złożono wniosek o przywrócenie do uzupełnienia braku formalnego i jednocześnie dokonano czynności tj. przedłożenia pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują z kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy wskazać, że cytowany przepis wyznacza zakres wstępnego postępowania organu II instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale także całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat tych czynności pozwala organowi drugiej instancji na zbadanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, stronę postępowania w sprawie. Przypomnieć należy, iż Gminę jako stronę postępowania administracyjnego może reprezentować wójt (burmistrz lub prezydent miasta), co wynika z przepisów art. 31 oraz art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506; zwana dalej u.s.g.). Zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie posiada uprawnień przedstawicielskich wynikających bezpośrednio z regulacji ustawowych. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Takim ustawowym przedstawicielem Gminy S. jest jej Wójt, bowiem w myśl art. 31 u.s.g., wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Co prawda w myśl art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy, lecz powierzenie o jakim mowa może mieć formę pełnomocnictwa do reprezentowania jednostki samorządowej, i to ono będzie przesądzać o tym, czy zastępca organu wykonawczego uzyska kompetencje do reprezentowania gminy w toku postępowania dotyczącego praw majątkowych wspólnoty samorządowej. Umożliwia to art. 32 k.p.a., który pozwala stronie na działanie w procesie administracyjnym poprzez ustanowionego pełnomocnika. Zatem Zastępca Wójta jako nieposiadający samodzielnych uprawnień do wykonywania funkcji reprezentacji Gminy S. w obrocie prawnym, mógł pełnić funkcję pełnomocnika procesowego strony na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez swego zwierzchnika. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że odwołanie Wójta Gminy S. wniesione od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. zostało podpisane z upoważnienia Wójta Gminy S. przez E. W. - Zastępcę Wójta. Do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo lub upoważnienie dla Zastępcy Wójta do działania imieniu Gminy. Organ odwoławczy wezwał Zastępcę Wójta pismem z dnia 24 lipca 2020 r. do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy S., przy czym w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że nadesłane pełnomocnictwo z dnia 3 grudnia 2018 r. nie wykazuje umocowania do działania w imieniu strony – Gminy S. Przede wszystkim wskazać należy, że jeżeli organ miał wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa dla Zastępcy Wójta, to powinien ponownie wezwać stronę do uzupełnienia braków, wyjaśniając jej powód swojego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a., w świetle którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organ zaniechał realizacji tego obowiązku i z naruszeniem zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 134 k.p.a., wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W orzecznictwie podkreśla się, że wydanie w trybie art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy z odwołania tego wynika, że zostało wniesione w imieniu strony postępowania przez podmiot, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do skuteczności umocowania go do reprezentowania tej strony, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków w umocowaniu przedstawiciela strony do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. Należyte dochowanie wspomnianego obowiązku ma tym istotniejsze znaczenie, że wszelkie jego uchybienia przez organ odwoławczy prowadzić mogą do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczenia organu władzy publicznej, zapadłego w pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie, a zarazem ostrożnie podchodzić do badania prawidłowości umocowania osoby wskazującej, że działa jako pełnomocnik strony postępowania, tak by w miarę możliwości zachować konstytucyjny standard postępowania, wynikający z opisanej wyżej zasady. Niewątpliwie brakiem formalnym pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa, przez co rozumie się jego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis. Skoro w myśl art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Jednak jeżeli w ocenie organu przedłożone dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie prawidłowej reprezentacji strony, to powinien wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia (zob. wyroki NSA z: 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14 i 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2131/16). W niniejszej sprawie organ odwoławczy kwestionując zakres udzielonego Zastępcy Wójta Gminy S. pełnomocnictwa, zaniechał dokonania czynności polegających na ponownym wezwaniu strony do złożenia żądanego pełnomocnictwa, czy do potwierdzenia czynności dokonanych przez nienależycie jego zdaniem umocowanego pełnomocnika. W ocenie Sądu, nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne było stanowisko organu co do konieczności stwierdzenia w niniejszej sprawie niedopuszczalności odwołania. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia . ogólnych zasada postępowania z art. 6, art. 7 i art. 9 oraz art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i oceni zakres pełnomocnictwa nr [...] udzielonego Zastępcy Wójta w dniu 3 grudnia 2018 r. przez Wójta Gminy S., które otrzymał w dniu 3 sierpnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.