IV SA/Wa 2148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Towarzystwa O. w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa O. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2914 r., po rozparzeniu wniosku Towarzystwa O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2009 r. o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 T. ([...]) dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa z koryta rzeki W. w km 261+000 -263+000 oraz składowanie i prowadzenie prac związanych z wydobyciem i wywozem pozyskanego materiału na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią – międzywalu rzeki W. w m. S.. Postanowienie to zostało wydane w następujących stanie faktycznym i prawnym sprawy: Towarzystwo O. wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. wystąpiło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał Towarzystwo O. do wykazania istnienia interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W odpowiedzi na to wezwania Towarzystwo O. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyjaśniło, że swój wniosek złożyło korzystając z przysługujących uprawnień żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2010 r. ( art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.) określonych w art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż postanowienie to zostało wydane przez organ współdziałający w trakcie postępowania prowadzonego Marszałka Województwa [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na szczególne korzystanie w wód W. przez spółkę K. w obszarze Natura 2000, wymagającego udziału społeczeństwa, w którym TO. jako organizacja ekologiczna brał udział na prawach strony. W tej sytuacji określanie i badanie przez organ nadrzędny zaistnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania nadzwyczajnego nie jest zasadne, gdyż nie mamy to do czynienia z zastosowaniem art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Towarzystwo w dalszej części wniosku stwierdziło, że mając na uwadze stanowisko organu w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., iż powinien mieć tu zastosowanie art. 31 §1 k.p.a., to zgodnie z wolą nadawcy tego pisma, mając na uwadze zasadę przezorności, wykazuje interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem tego wniosku przez GIOŚ. Interesem społecznym jest skuteczna ochrona walorów przyrodniczych obszaru Natura 2000 "T." w trakcie realizacji wydobywania i składowania kruszywa na obu brzegach W. wraz z jego wywozem z omawianego terenu. Tym samym dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zostały spełnione przesłanki przez TO. w sposób łączny, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. o ile takowe mają zastosowanie w omawianej sprawie. Jednocześnie w piśmie tym TO. wniosło o wstrzymanie postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 159 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. GIOŚ na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 127 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 T. dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa z koryta rzeki W., na składowaniu i wywozu pozyskanego materiału na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią – międzywalu rzeki W. w m. S.. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 oraz art. 126 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania, nie stwierdził nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2009 r. Towarzystwo O. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. GIOŚ postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku TO., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzając w jego uzasadnieniu, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia RDOŚ w [...], gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, iż wbrew twierdzom TO., postanowienie to nie narusza przepisów prawa działu V rozdziału 5 ustawy ooś, w tym w szczególności art. 97 tej ustawy, przepisów rozporządzenia Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. , ani przepisów unijnych. Kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kruszywa do II lub III grupy przedsięwzięć, o których mowa w ustawie ooś, nie była jednoznaczna i wymagała złożonej wykładni szeregu przepisów. Przepisy ustawy ooś wskazują wprost, iż wydanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie jest uzależnione od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Brzmienie przepisu § 3 ust.1 pkt 40 lit. c) ww. rozporządzenia Rady Ministrów budziło wątpliwości interpretacyjne ze względu na użyte w nim słowa: "złoże" i "kopalina". Do wniosku, iż wydobycie kruszywa z rzeki stanowi II grupę przedsięwzięć doprowadziła dopiero dogłębna analiza przepisów ustawy ooś w powiązaniu z przepisami ww. rozporządzenia, w kontekście przepisów unijnych. Niemożność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 97 ooś nie była, wbrew twierdzom TOP, oczywista, jednoznaczna i niebudząca wątpliwości. Organ wskazał, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa, to należy uznać, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W konkluzji organ stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., przemawiające za stwierdzeniem nieważności ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Towarzystwo O., wnosząc o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. – ponieważ oba postanowienia GIOŚ zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. – co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcia w nich poczynione przez GIOŚ, 2. stwierdzenie nieważności w całości postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2009 r. ponieważ zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. ) w szczególności § 3 ust.1 pkt 41 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Strona skarżąc wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wskazano we wniesionej skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Wadliwość wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji wynika z faktu, iż zostały one podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy zarówno z treści pisma Towarzystwa O. z dnia [....] lutego 2014 r., jak również z treści późniejszego pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika w sposób jednoznaczny, że żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do postawienia RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2010 r. ( nr [...]) zostało oparte o art. 31 § 1 k.p.a. Otóż zauważyć należy, iż w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. TO. wyraźnie wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego ww. postanowienia RDOŚ w [...] składa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Natomiast w następnym piśmie z dnia [....] kwietnia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu o wykazanie interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. TO. stwierdził, że uważa, iż swój wniosek złożyło korzystając z przysługujących mu uprawnień określonych w art. 157 § 2 k.p.a., gdyż jako organizacja ekologiczna brał udział w postępowaniu głównym prowadzonym przez Marszałka Województwa [...], w którym RDOŚ w [...] kwestionowane postanowienie wydał jako organ współdziałający, nie jest zatem zasadne badanie przez organ zaistnienia interesu społecznego, gdyż nie mamy tu do czynienia z zastosowaniem przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie TO. wskazał, iż zgodnie z wolą organu, że w sprawie wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. powinien mieć zastosowanie art. 31 § 1 k,p.a., mając na uwadze zasadę przezorności w postępowaniu administracyjnym, wskazuje interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem tego wniosku. Dalej w piśmie tym TO. stwierdził, iż uważa, że jego wniosek został w niniejszej sprawie całkowicie uzasadniony w świetle wymogów stawianych organizacjom społecznym w art. 31 § 1 k.p.a. – o ile takowe mają zastosowanie w omawianej sprawie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Z powyższego wynika, że z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może wystąpić tylko podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast organizacja społeczna stosownie do treści art. 31 § 3 k.p.a. uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, a to oznacza, że nie ma legitymacji do wystąpienia na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia RDOŚ w [...]. Zauważyć należy, iż pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07). Przepis art. 31 § 1 k.p.a. daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem: wszczęcia postępowania ( pkt 1); dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ( pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wynika z tego, że organizacja społeczna niezależnie od tego czy brała udział, czy też nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, może na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bądź też żądać wszczęcia takiego postępowania i dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, bądź tylko dopuszczenia do udziału w nim jeżeli zostało ono wszczęte z wniosku innego podmiotu. Składając taki wniosek organizacja społeczna obowiązana wykazać, że czyni to w interesie społecznym. Stosownie do treści § 2 art. 31 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a. albowiem organ nie wyjaśnił dokładnie, czy wniosek TO. z dnia [...] lutego 2014 r. uzupełniony następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., został złożony na postawie art. 157 § 2 k.p.a., czy też na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Jeszcze raz zauważyć należy, iż TO. z jednej strony jako podstawę żądania wskazuje się art. 157 § 2 k.p.a., zaś z drugiej strony przedstawia się motywy wskazujące na interes społeczny mający uzasadnić żądanie o wszczęcie tego postępowania, skoro, jak zaznaczono, wymaga tego art. 31 § 1 k.p.a. i z takim żądaniem zwrócił się organ. W takim przypadku organ nadzoru obowiązany był dokładnie ustalić na podstawie którego ze wskazanych wyżej przepisów TO. żąda wszczęcia postępowania. Treść żądania wyznacza bowiem w tym przypadku tryb postępowania przez organ. Skoro w niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie nadzorcze powołując w podstawie postanowienia z dnia art. 31 § 1 k.p.a., bez uprzedniego jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej wniosku organizacji społecznej, to w takim przypadku stwierdzić należy, że organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 31 § 1 kpa oraz art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. Stąd też należało stwierdzić nieważność postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2010 r., w konsekwencji tego należało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji skoro ich wydanie nastąpiło wskutek wszczęcia postępowania nadzorczego dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną. Zauważyć również należy, że zarówno we wniosku TOP, jak i w postanowieniu organu z dnia [...] maja 2014 r. mowa jest o postanowieniu RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2010 r., zaś oba postanowienia organu z dnia [...] czerwca 2014 r. i z dnia 1 czerwca 2014 r. odmawiają stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2009 r. Organ w toku postępowania tej kwestii w ogóle nie wyjaśnił. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 135 i art. 152 p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.