IV SA/Wa 2149/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Otylia Wierzbicka, asesor WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. O. Przedsiębiorstwo Budowlano - Handlowe "M." na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. Skarżący R. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o nie uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowo-gastronomicznego ze stacją paliw na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S. pod względem podłączenia jej do drogi krajowej nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 20 października 2003 r. Burmistrz Miasta S. wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Własność działki nr [...], na której R. O. planował zrealizowanie przedmiotowej inwestycji, została przeniesiona na niego w dniu 22 października 2003 r. w drodze umowy sprzedaży zawartej między nim a Miastem S., zawartej w formie aktu notarialnego. W § 5 tej umowy R. O. zobowiązał się do uporządkowania terenu staraniem i na koszt własny (m. in. wykonania niezbędnych przyłączy infrastruktury technicznej, przełożenie istniejącej sieci uzbrojenia napowietrznego i podziemnego), uzgodnienia niezbędnej komunikacji staraniem i na koszt własny, zabudowy działki zespołem hotelowo-gastronomicznym z uwzględnieniem usług turystycznych i rekreacyjnych zgodnie z harmonogramem robót w określonych w umowie terminach. Na wypadek nie zrealizowania przez skarżącego powyższych prac w umowie zostało zastrzeżone prawo odkupu na rzecz Gminy Miejskiej S. w terminie 5 lat, licząc od dnia zawarcia umowy. Nieruchomość została skarżącemu wydana w dniu zawarcia umowy sprzedaży, a cena została przez niego w całości zapłacona. W dniu 19 listopada 2004 r. R. O. zwrócił się do organu o określenie wymagań, jakie musi on spełnić, aby uzyskać włączenie swojej działki do ciągu drogi krajowej nr [...]. Organ w odpowiedzi na powyższy wniosek odmówił zajęcia stanowiska, gdyż decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która stała się ostateczna, nie została z nim uzgodniona. Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zakończone wyżej wspomnianą decyzją ostateczną z dnia [...] października 2003 r. W dniu 19 stycznia 2005 r. organ zwrócił się do B. z G. o wydanie opinii w sprawie podłączenia działki nr [...] do drogi krajowej nr [...]. Jednocześnie organ poinformował Burmistrza S., że po przedłożeniu powyższej opinii wyrazi swoje stanowisko w przedmiocie uzgodnienia. Po przedłożeniu opinii z B. organ wydał w dniu [...] marca 2005 r. postanowienie nr [...] o nie uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod względem podłączenia jej do drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że na drodze krajowej nr [...] na odcinku od km 44+400 do km 45+700 (przy przedmiotowej inwestycji w km 44+510) zanotowano 18 wypadków, w których rannych zostało 19 osób. W związku z tym, zdaniem organu, z uwagi na występujące na tym odcinku drogi łuki poziome, skrzyżowania z ulicami [...] (w km 44+420), [...] (w km 44+670), [...] (w km 44+773) i [...] (w km 44+670), zlokalizowanie zjazdów publicznych (zjazdu i wyjazdu) z działki należącej do R. O. na drogę krajową nr [...] spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Odnośnie przedstawionych przez B. dwóch wariantów podłączenia działki, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja – docelowego (z odrębną drogą serwisową, przebudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w rondo i likwidacją pobliskiej stacji paliw) oraz tymczasowego (zakładającego jednostronną obsługę powyższej działki z utrzymaniem skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i pobliskiej stacji paliw) – organ stwierdził, że biorąc pod uwagę bezpieczeństwo ruchu drogowego i kompleksowe podłączenie terenu planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...] – możliwy do rozważenia jest tylko wariant docelowy. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod względem podłączenia jej do drogi krajowej nr [...]. Organ ponadto powołał przepisy § 55 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). R. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nabył od Miasta S. działkę, na której chce realizować przedmiotową inwestycję i przystąpił do jej realizacji na warunkach określonych w umowie sprzedaży. Podniósł, że poniósł już duże nakłady w celu realizacji inwestycji. Ponadto wskazał, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jemu – jako właścicielowi działki – służy prawo do uzyskania wjazdu i wyjazdu. Na koniec wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uzgodnienie wjazdu i wyjazdu z jego działki. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o nie uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod względem podłączenia jej do drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ powtórzył argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto wskazał, iż projektowany zjazd i wjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...], co dodatkowo uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł, że ustalenie, iż brak jest możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego realizacją przedmiotowej inwestycji mieści się w granicach jego uprawnień wynikających z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i tym samym daje podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że okoliczność, iż równolegle z toczącym się postępowaniem w niniejszej sprawie zarząd drogi podjął działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa i wygody ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...], jest przypadkiem i nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, podobnie jak opinia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. na temat opracowania B. ponieważ organ administracji publicznej nie podejmuje rozstrzygnięć na podstawie stanu faktycznego, który będzie istniał w przyszłości, lecz aktualnego, istniejącego w chwili orzekania. We wniesionej skardze na postanowienie organu z dnia [...] września 2005 r. nr [...] R. O. nie zgodził się z tezą, że odcinek ul. [...] jest szczególnie niebezpieczny, bowiem do wypadków dochodzi nie z winy drogi, lecz z winy jej użytkowników, z organizacji ruchu i braku chodników. Skarżący stwierdził, że nieprawdziwe są twierdzenia organu odnośnie liczby wypadków drogowych w latach 2000-2003 w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...], na dowód czego przedłożył pismo Policji, z którego wynika, że było tam w tym okresie 6 kolizji i 2 wypadki, a nie 18, a główną przyczyna było nie udzielenie pierwszeństwa przejazdu. Kolizje te i wypadki, zdaniem skarżącego, nie wystąpiły w obrębie jego działki, ale na skrzyżowaniach odległych od niej o 65 m i 70 m. Skarżący wskazał, iż organ nie odniósł się do opracowanych przez B. wariantów rozwiązań włączenia jego działki do drogi krajowej nr [...], które przewidywały zlokalizowanie wjazdu i zjazdu z jego działki poza obszarem oddziaływania skrzyżowania (poza punktami kolizji). Skarżący – nie negując prawa organu do wydania aktu administracyjnego z uznania – zarzucił, że organ nie wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie dowodu w postaci opracowań B., które zostały uprzednio zaakceptowane przez organ, o czym powiadomił skarżącego Burmistrz S. pismem z dnia 7 lipca 2005 r. Jako zadziwiający skarżący uznał fakt, że organ pismem z dnia 21 czerwca 2005 r. pozytywnie zaopiniował wykonane przez wspomniane wyżej Biuro projekty rozwiązań drogowych dotyczących także i jego działki, o których organ powiadomił Burmistrza S. Skarżący podniósł, że posiadał ważną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydaną przed zakupem działki od Miasta S., która upewniła go, iż inwestycja zostanie zrealizowana i dlatego nabył przedmiotową działkę. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że przyjęta przez niego "Analiza bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny funkcjonowania podstawowego układu ulic S. z projektami poprawy bezpieczeństwa ruchu" dotyczyła nie tylko drogi krajowej nr [...], ale również dróg krajowych nr [...] i [...]. Organ zaznaczył, iż włączenie działki skarżącego do drogi krajowej nr [...] jest możliwe – z uwagi na bezpieczeństwo w ruchu drogowym – dopiero po zrealizowaniu przebudowy układu komunikacyjnego ul. [...] według wariantu docelowego proponowanego przez B. Wcześniejsze włączenie spowodowałoby pogorszenie i tak już trudnych, zdaniem organu, warunków ruchu na drodze krajowej nr [...], co stałoby w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ podniósł ponadto, że podana przez niego liczba wypadków i kolizji drogowych dotyczyła tego odcinka drogi krajowej nr [...], który był objęty "Analizą bezpieczeństwa...", natomiast na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], pomiędzy którymi rozciąga się działka nr [...] należąca do skarżącego, w latach 2000-2003 wydarzyło się 7 wypadków, w których 7 osób zostało rannych. Biorąc powyższe pod uwagę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art.. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie naruszają prawo. Materialnoprawną podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stanowi on, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Postanowienie podejmowane przez zarządcę drogi w trybie tego przepisu ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, w orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego. Obowiązki organu w tym zakresie są nawet większe niż przy wydawaniu aktów związanych (por. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, niepubl.). Postanowienie wydane w warunkach uznania administracyjnego nie może być postanowieniem dowolnym, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, "Wokanda" z 1996 r., nr 6, poz. 32). Organ w niniejszej sprawie nie podjął wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jedynym powodem, dla którego organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S. był przewidywany przez organ wzrost zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu na odcinku ul. [...] przylegającym do wspomnianej działki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia jednak tak postawionej tezy. W zaskarżonym postanowieniu organ przyjął dla zbadania bezpieczeństwa ruchu drogowego zbyt długi odcinek ul. [...]. Jak wynika bowiem z ustaleń organu zawartych w postanowieniu z dnia [...] marca 2005 r., do którego organ nawiązuje w postanowieniu z dnia [...] września 2005 r., badany odcinek ul. [...] obejmował nie tylko najbliższe przedmiotowej działce skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i z ul. [...], ale również skrzyżowania z ul. [...] i z ul. [...]. Ponadto zauważyć należy, że podana przez organ liczba wypadków (18, w których 19 osób zostało rannych) w latach 2000-2003 – jak sam organ przyznał w odpowiedzi na skargę – odnosiła się do opisanego wyżej, poszerzonego odcinka ul. [...], a nie do odcinka między ul. [...] i ul. [...] na którym, zdaniem organu, zdarzyło się w powyższym okresie 7 wypadków, w których 7 osób zostało rannych. Nie ma na to jednak żadnego dowodu w aktach sprawy. Organ w żaden sposób nie rozważył (nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych obiektów znajdujących się przy drodze krajowej nr [...]) o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez sam fakt, że określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na działkę nr [...], czy też wjeżdżała z niej na drogę krajową nr [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1998 r., II SA 1226/98, niepubl.). Organ nie wyjaśnił, dlaczego włączenie działki skarżącego do drogi krajowej nr [...] jest możliwe dopiero po zrealizowaniu przebudowy układu komunikacyjnego ul. [...] według wariantu docelowego proponowanego przez B. Uznaniowe postanowienie powinno także w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1998 r., II SA 1081/98, niepubl.) W świetle powyższego uznać należy, że organ w sposób dowolny uznał, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji sprzeciwia się interesowi społecznemu, gdyż wzrośnie zagrożenie dla ruchu drogowego na i tak już niebezpiecznej drodze. Organ pominął całkowicie istotną okoliczność polegającą na tym, że skarżący przy realizowaniu przedmiotowej inwestycji działał cały czas w zaufaniu do organów administracji publicznej. Po to bowiem kupił on od Miasta S. działkę nr [...] przy ul. [...], aby wybudować tam kompleks hotelowo-gastronomiczny, co było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W chwili zakupu działki dysponował on decyzją Burmistrza S. o warunkach zabudowy, która później – nie z winy skarżącego – została wycofana z obrotu prawnego. W umowie sprzedaży zastrzeżono prawo odkupu na rzecz sprzedającego działkę na wypadek nie zrealizowania w wyznaczonych terminach przedmiotowej inwestycji. Ponadto skarżący był gotowy przyjąć różne warianty rozwiązania układu komunikacyjnego między ul. [...] i ul. [...] , także z całkowitą jego zmianą – zgodnie z docelowym wariantem przedstawionym przez B. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter dowolny. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).