IV SA/Wa 215/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Zawiadomieniem Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 1988 r., wszczęto postępowanie scaleniowe we wsi R., gm. S. Projekt scalenia gruntów wsi R., opracowany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 80). Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., a następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., zatwierdzili wyżej wymieniony projekt scalenia gruntów. K. M. wnioskiem z dnia 28 marca 2012 r. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 września 2013 r. K. M. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Pismem z dnia 4 stycznia 2014 r. K. M. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał je w mocy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Pismem z dnia 4 września 2014 r. K. M. reprezentowana przez radcę prawnego zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nie wyraziła ona zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych oraz błędne ustalenie stanu własności jej gruntów przez organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że K. M. zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że do scalenia przyjęto niewłaściwe granice ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym w 1968 r. wadliwie i niezgodnie z prawem. Skarżąca podnosiła, że w stosunku do stanu prawnego z daty zakupu tj. [...] września 1966 r. powierzchnia jej gruntów w wyniku scalenia została bezpodstawnie zmniejszona. Zarzutów tych nie podzielił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy swoją decyzję. Na decyzję tą K. M. nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. K. M. we wniosku z dnia 4 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r., oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., podniosła identyczne zarzuty jak w swoich dotychczasowych wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuty te jak i nowe podnoszone obecnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o braku zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych oraz błędnym ustaleniu przez organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe stanu własności jej gruntów dotyczą postępowania scaleniowego, a nie kwestionowanych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz życzeń, do którego K. M. złożyła w dniu 10 maja 1990 r. oświadczenie dotyczące zlokalizowania gruntów w nowym stanie życząc sobie pozostawienia swojej nieruchomości bez zmian, co potwierdziła własnoręcznym podpisem, a zatem biorąc czynny udział wyraziła zgodę na objęcie jej gruntów postępowaniem scaleniowym. Jednocześnie organ naczelny wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe, na które powołuje się skarżąca, było przeprowadzone jeszcze przed wszczęciem postępowania scaleniowego i nie mogło być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe przyjął dane, dotyczące stanu prawnego, zawarte w ewidencji gruntów i budynków o treści z dnia orzekania o zatwierdzeniu scalenia. Takie postępowanie stanowi pełne wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a zatem nie może być uznane za rażące naruszenie jej przepisów. Podsumowując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie można było stwierdzić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r., oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad, a to zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady legalizmu, 2. art. 127 § 3 kpa poprzez zaniechanie dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w granicach sprawy administracyjnej w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 104 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez organ administracji publicznej rozstrzygający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a to odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1982 r., Nr 11, poz. 80) i objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami bez zgody ich właściciela. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisała szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. Opisała szczegółowy sposób scalania gruntów wsi R. w gminie S., który zdaniem skarżącej został przeprowadzony nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ppsa Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję - kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Podkreślania wymaga, że w niniejszej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została w wyniku postępowania prowadzonego również w sprawie stwierdzenia nieważności. Tak więc zadaniem organu była ocena decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Sąd, orzekający w sprawie nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności, zatem prawidłowa jest zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. Zarzuty, które kieruje skarżąca wobec decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. są w istocie zarzutami wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...], Organ prawidłowo rozpatrzył zarzuty skarżącej, dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którego wynikiem była decyzja z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tych ustaleń, a ich wyniki zostały przez organ wystarczająco wyjaśnione, by nie budziły wątpliwości co do swej prawidłowości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 151 ppsa.